Die Schuldenbremse entzieht dem Staat dringend notwendige Liquidität und gefährdet die gesellschaftliche Zukunftsfähigkeit, die sie eigentlich bewahren soll. Das liegt auch an der Art der Haushaltsführung im Bund. Wie schon in den meisten Kommunen muss hier von einer altmodischen Kameralistik auf zeitgemäße Doppik umgestellt werden. Haushaltspolitik ist Zukunftspolitik.
Die Ampel ist vor allem auch am Streit um die Finanzpolitik gescheitert. Der Staat hat an Vertrauen in seine Handlungsfähigkeit verloren. Die Rufe nach einer Staatsmodernisierung auf allen Ebenen sind unüberhörbar. Um nach der Wahl – in welcher Koalition auch immer – echte Fortschritte zu erzielen, wird es ohne eine durchgreifende Haushaltsmodernisierung nicht gehen. Und vielleicht hat eine wirksame Haushaltsmodernisierung auch die Chance, der Hebel zu sein, einer Reform der Schuldenbremse auf Bundesebene den Weg zu ebnen.
Schon im Jahre 2007 hat das Bundesverfassungsgericht gefordert, wirksame Instrumente zum Schutz der gegenwärtigen und künftigen Leistungsfähigkeit des demokratischen Rechts- und Sozialstaats zu schaffen. Auch im Hinblick hierauf wurden im Jahre 2009 sowohl die Schuldenbremse im Grundgesetz als auch neue Steuerungsansätze des Haushalts- und Rechnungswesens im Haushaltsgrundsätzegesetz verankert.
Während aber in fast allen Kommunen die Haushaltssteuerung auf doppische Produkthaushalte umgestellt wurde und auch einige Länder die staatliche Doppik einführten, blieb der Bund bei seiner kameralen Haushaltsführung.
Zutreffend beschrieb der Beauftragte des Senats von Berlin für die Verwaltungsmodernisierung vor über 20 Jahren: „Wir wissen viel zu wenig über Kosten, wir wissen zu wenig über Leistungen, wir wissen fast nichts über die Wirkung dieser Leistungen, aber alle sind sehr betrübt und sehr traurig, dass die öffentlichen Haushalte pleite sind.“ Das gilt für den Bund und die meisten Flächenländer immer noch.
Aktuell basiert die gesamte Haushaltsführung des Bundes und der meisten Flächenländer lediglich auf reinen Cash-Flow-Rechnungen (Einnahmen- und Ausgabenrechnung) über das jeweilige Haushaltsjahr. Es werden weder Abschreibungen (Vermögensverzehr) noch zukünftige Zahlungsverpflichtungen periodengerecht abgebildet, es gibt keine hinreichende Transparenz über die Vermögenswerte. Diese Kameralistik hat nur zum Ziel, im jeweiligen Jahr nicht mehr auszugeben als eingenommen wird. Eine generationengerechte Haushaltsführung ist derzeit mit dem Bundeshaushalt nicht möglich. Vielmehr verhindert die rein zahlungsbezogene Schuldenbremse eine ökonomisch sinnvolle Haushaltssteuerung - das muss ein Ende haben.
Mit der Schuldenbremse erfolgt nichts anderes, als die dem Staat zur Verfügung stehende Liquidität zu begrenzen. Dabei könnte es wirtschaftlich sein, mit mehr Liquidität Investitionen und Aufwendungen zu tätigen. Es reicht nicht, nur die Liquidität zu betrachten. Gutes Regieren verlangt die Betrachtung von Vermögens-, Ertrags- und Liquiditätslage. Der allenthalben beklagte Investitions- und Sanierungsstau der öffentlichen Infrastruktur ist vorwiegend das Ergebnis einer jahrzehntelangen Haushaltssteuerung, die nur die Zahlungsströme betrachtet und keine Folgekosten berücksichtigt. Kosten für zukünftige Generationen werden in der Kameralistik nicht gesehen. Die Doppik dagegen beruht auf einer Periodenrechnung, in der Anschaffungen von Vermögenswerten über ihre Lebensdauer abgeschrieben werden.
Eine zukunftsorientierte Haushaltsführung sollte sich an den öffentlichen Zwecken orientieren. Entscheidend ist die politische Fähigkeit, die Budgets so zu strukturieren und zu steuern, dass die herausfordernden Zukunftsziele erreicht werden können. Das ist in der kameralen Haushaltsführung nur unter erschwerten Bedingungen möglich. Denn dafür müssten die politischen Ziele und die staatlichen Ressourcen im Haushaltsplan miteinander verknüpft werden. Mit einem solchen Ansatz wäre es möglich, dass formulierte Zukunftsmissionen den Investitionen und Aufwendungen die notwendige Richtung geben können.
Der Bundeshaushalt sollte von einem rein zahlungsorientierten auf ein ressourcenorientiertes Haushalts- und Rechnungswesen umgestellt werden, in dem der Ressourcenverbrauch inklusive des nicht zahlungswirksamen Verbrauchs periodengerecht ermittelt und die Veränderung der Vermögenslage bilanziert werden. Für die Einführung der Doppik spricht, dass nur sie den Ressourcenverbrauch auch über Abschreibungen und Zuführungen zu Rückstellungen periodengerecht darstellt und sachgerechte Entscheidungen somit auch mit Blick auf die Belastungen künftiger Generationen ermöglicht. Insoweit liegt in der Doppik ein Mehrwert, ohne dass auf Informationen über die Einnahmen und Ausgaben verzichtet wird. Zudem liefern Ergebnis- und Vermögensrechnung zusätzliche Steuerungsinformationen. All das birgt auch die Chance, Vertrauen in Staatlichkeit und gutes öffentliches Haushalten wieder zu stärken.
Ein solcher Weg, Haushaltsmodernisierung als zentrales Element von Staatsmodernisierung, verknüpft mit einer Reform der Schuldenbremse, wäre ein Game Changer für Deutschland. Hamburg ist den Weg schon erfolgreich gegangen und ist gerne bereit, als unterstützender Pfadfinder auf Bundesebene mitzuhelfen.
Dieser Weg wird auch von der Initiative Re:Form der NGO ProjectTogether unterstützt, die im Rahmen ihres Aufrufs „Staatliche Doppik jetzt“ an die nächste Bundesregierung appelliert, endlich die Weichen für eine umfassende Modernisierung der Haushaltsführung zu stellen. Bürgermeister, Finanzexperten und Verwaltungspraktiker betonen in ihrem gemeinsamen Schreiben die Notwendigkeit, die Doppik bundesweit einzuführen, um Transparenz zu schaffen, generationengerechtes Haushalten zu ermöglichen und die Handlungsfähigkeit des Staates zu sichern.
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Autoren:
Dr. Andreas Dressel ist Finanzsenator der Freien und Hansestadt Hamburg.
Arne Schneider ist Haushaltsdirektor der Freien und Hansestadt Hamburg.
Deutschland diskutiert über eine Staatsreform. Wie wird der Staat zukunftsfest, wie bleibt die Demokratie stark? Im Table.Forum Staatsreform versammeln wir Expertinnen und Experten aus Politik und Verwaltung mit ihren Analysen, Vorschlägen und Debattenbeiträgen für die nächste Bundesregierung.
Unser Partner: Re:Form initiiert von ProjectTogether, Agora Digitale Transformation und NExT, ein Zusammenschluss von zivilgesellschaftlichen Organisationen, die eine zielführende Debatte zum Staat von morgen vorantreiben.
