Protektionismus: Warum der Streit über den Industrial Accelerator Act vor allem symbolisch ist

Die EU-Kommission hat ihr „industrielles Beschleunigungsgesetz“ (Industrial Accelerator Act, IAA) in vielerlei Hinsicht abgebremst. In einem seit Ende vergangener Woche kursierenden Entwurf (Verordnung, Anhang) sind viele Instrumente gegenüber früheren Versionen abgeschwächt. Wie es in Brüssel heißt, soll sich unter anderem die Generaldirektion Handel unter Kommissar Maroš Šefčovič gegen viele Vorschläge von Séjourné gewandt haben. Am heutigen Mittwoch soll Industriekommissar Stéphane Séjourné das Gesetz nun nach mehreren verschobenen Terminen vorstellen.

Der Streit über Sinn und Reichweite des IAA beginnt in Parlament und Rat jedoch erst. Parlamentarier aus den Reihen der europäischen Sozialdemokratie und den Grünen kündigten bereits an, auf weitreichendere Regeln zu drängen. Das CDU-geführte Kanzleramt und das Wirtschaftsministerium, die eine IAA-kritische Gruppe von Mitgliedstaaten anführen, könnten wiederum weitere Abschwächungen verlangen.

Der Streit über den IAA ist so intensiv, weil er die Abkehr vom globalen Freihandel als Leitmotiv der europäischen Wirtschaftspolitik markieren würde. Schützende Elemente für die EU-Wirtschaft enthielt bereits der Green Deal der EU. Allerdings unter dem vorrangigen Motiv, Investitionen in die sozial-ökologische Transformation vor nicht-europäischen Wirtschaftsakteuren abzusichern. Seit der Verabschiedung des Green Deal haben die USA ihren protektionistischen Kurs mit ihrer Zollpolitik verschärft.

Der IAA bezieht sich auf „kohlenstoffarme“ Produkte – doch allein weniger klimaschädliche Produkte herzustellen, würde für nicht-europäische Hersteller einiger Produktgruppen künftig nicht mehr genügen. Dem IAA-Entwurf zufolge wären sie ausgeschlossen von Bewerbungen um öffentliche Aufträge und von direkten oder über Konsumenten ausgeschütteten Subventionen. Dies soll insbesondere energieintensive Industrien schützen und Leitmärkte für heimisch produzierte, weniger klimaschädliche Produkte ins Leben rufen. Ausländische Unternehmen müssten in der EU produzieren, um hier der öffentlichen Hand ihre Waren verkaufen zu können.

Dabei scheint die Bedeutung des IAA zunehmend symbolischer Natur. Die materiellen Auswirkungen des IAA hingegen werden in Grenzen gehalten durch:

• viele Ausnahmen und Quotenregelungen,

• nicht mehr enthaltene Branchen – herausgenommen seit dem vorletzten bekannt gewordenen Entwurf sind etwa Technologien für Künstliche Intelligenz und fortgeschrittene Halbleiter,

• und die aufgeschobene Frage, welche Nicht-EU-Länder tatsächlich von öffentlichen Aufträgen ausgeschlossen werden.

Ob der IAA gerade bei energieintensiven Produkten mehr transformative Investitionen und europäische Leitmärkte anreizen kann, bleibt fraglich. Gelten sollen die Ausschlussregeln von öffentlichen Aufträgen und Subventionen etwa für aluminium-intensive Produkte. Die EU-Hersteller des Leichtmetalls haben aufgrund hoher Energiepreise tatsächlich einen besonders schweren Stand gegenüber Importen.

Der größte Nicht-EU-Lieferant ist allerdings Norwegen. Dass die EU die norwegischen Hersteller ausschließt, gilt als sehr unwahrscheinlich angesichts der engen Beziehungen des Landes mit der EU.

Was der Schlüsselbegriff „Union Origin“ letztlich bedeuten soll, wird die Kommission dem IAA-Entwurf zufolge erst nach Inkrafttreten des IAA in einem Delegierten Rechtsakt entscheiden. Dass Partnerländer, mit denen Handelsabkommen bestehen, in die IAA-Regeln inkludiert werden, gilt als wahrscheinlich angesichts der Ausführungen im betreffenden Artikel 7 des Entwurfs. Nicht in den IAA-Kreis aufgenommen wird hingegen mit hoher Wahrscheinlichkeit China. Doch China lieferte 2024 nur 13 Prozent der Aluminiumimporte in die EU.

Die Kommission will ebenfalls die heimische Beton- und Mörtelproduktion schützen. Der Sektor steckt mitten in einer technisch aufwendigen und kapitalintensiven Dekarbonisierung. Doch die außereuropäische Konkurrenz scheint nicht das Problem: Das wesentliche karbonintensive Vorprodukt beider Baustoffe, der Zement, ist ein oftmals lokal produziertes Material, bei dem die EU zudem eine fast ausgeglichene Außenhandelsbilanz vorweist.

Ausgerechnet in der von Dekarbonisierung, China-Importen und US-Zöllen herausgeforderten Stahlbranche hingegen sollen die IAA-Regeln nicht vollumfänglich gelten. Während bei Aluminium, Beton und Mörtel dem Entwurf zufolge gelten soll, dass Hersteller CO₂-arme Verfahren nutzen und in der EU produzieren müssen, fehlt im vorliegenden Entwurf letztere Bedingung beim Stahl. Produkte mit hohem Anteil an Stahl sollen zwar zu einem Viertel aus kohlenstoffarmen Varianten bestehen müssen, um sich für öffentliche Beschaffung und staatliche Förderung zu qualifizieren.

Eine Herstellung innerhalb der EU ist aber keine Bedingung, obwohl gerade die Stahlbranche durch chinesische Importe und US-Importzölle in einer schweren Krise ist. Entsprechend kritisieren Branchenvertreter die Herausnahme aus der Made-in-Europe-Klausel. Begründet wird diese Herausnahme mit anderen Stahl-Importschranken, welche die Kommission derzeit vorbereitet. Widerstand gegen eine Made-in-Europe-Regelung im Stahlbereich soll vom Verband der deutschen Automobilindustrie (VDA) gekommen sein, heißt es in Brüssel. Der VDA wollte dies auf Nachfrage von Table.Briefings allerdings weder bestätigen noch kommentieren.

In einigen Bereichen wie der der Automobilbranche und bei Batterietechnologien könnte das Gesetz stärker wirken. Auch Net-Zero-Technologien aus der EU sollen – trotz vieler Ausnahmeregelungen – bei Beschaffung und Subventionen bevorzugt werden.

Tatsächliche Durchschlagskraft könnte der IAA bei ausländischen Direktinvestitionen entfalten. Allerdings wird erst die Anwendung zeigen, ob dies tatsächlich Innovationen in die Transformation befördert – oder ob der IAA internationale Akteure vor Investitionen in die EU abschreckt. Der Entwurf beinhaltet weitreichende Regeln für große ausländische Investitionen in Batterie-Technologien, klimafreundliche Fahrzeuge, Photovoltaik und kritische Rohstoffe. Der IAA soll den Investoren nun vorschreiben:

• Joint-Ventures mit europäischen Partnern einzugehen und dabei nur 49 Prozent der Stimmrechte zu halten,

• ein Prozent ihrer Umsätze in Forschung und Entwicklung zu lenken,

• mindestens hälftig europäische Arbeitnehmer zu beschäftigen

• und ihren europäischen Joint-Venture-Partnern technologisches Wissen zu überlassen.

Damit würden die Europäer ähnliche protektionistische Instrumente nutzen, wie es die USA und China bereits tun.