Ein Lieferkettengesetz belastet die Falschen, wenn es europäische Unternehmen für Menschenrechtsverletzungen oder Verletzungen von Mindeststandards im Umweltschutz oder im Sozialbereich ihrer ausländischen Lieferanten haftbar macht. Hiesige Unternehmen greifen dank der internationalen Arbeitsteilung auf ein riesiges und nicht in alle Verästelungen überschaubares Netz an Lieferanten zurück. Würden sie nun weitgehenden Haftungsregeln für de facto nicht vollständig kontrollierbare Lieferketten unterworfen, müssten sie ihr Risiko reduzieren. Das würde bedeuten, Lieferantenportfolios auf größere Zulieferer zu beschränken, die in Ländern aktiv sind, wo die Risiken für Verstöße gegen Sozial- und Umweltstandards geringer sind.
Auf den ersten Blick mag man sagen: gut so. Könnte es doch Anreize für andere Länder steigern, ihre Standards zu verbessern, um im Geschäft zu bleiben. Auf den zweiten Blick bedeutet das aber eine verstärkte Abschottung des europäischen Marktes gegen Lieferanten aus Entwicklungs- und Schwellenländern, die häufig aufgrund ihrer wirtschaftlichen und sozialen Historie die in Europa gewünschten Standards nicht garantieren können. Doch die Einbindung dieser Länder in westliche Lieferketten hat in den vergangenen Jahrzehnten die Armut dort massiv verringert und damit auch Arbeits- und Umweltbedingungen in den Ländern verbessert. Werden nun Lieferverbindungen dorthin zurückgebaut, droht dieser positive Effekt verloren zu gehen.
Das EU-Lieferkettengesetz hilft China in Afrika
Neue Anbieter, zum Beispiel aus Afrika, werden es schwerer haben, in Lieferketten europäischer Firmen eingebunden zu werden. Sie werden dann darauf angewiesen zu sein, in jenen Ländern Abnehmer zu finden, die weniger Wert legen auf nachhaltige Sozial- und Umweltstandards, wie zum Beispiel China oder Russland. Firmen von dort werden den Platz europäischer Abnehmer von Waren aus Entwicklungs- und Schwellenländern einnehmen. Das würde die Situation dort vermutlich nicht verbessern: Die Anreize, sich europäischen Standards anzunähern, fallen weg. China ist jetzt schon in vielen dieser ärmeren Länder als Kreditgeber zum Beispiel für Infrastrukturprojekte aktiv. Damit gewinnt es geostrategisch Einfluss. Werden dann auch noch chinesische Firmen zunehmend die wesentlichen Abnehmer für in diesen Ländern produzierte Waren, vergrößert sich deren Abhängigkeitsverhältnis zu China weiter. Eine solche Entwicklung aber will die EU eigentlich verhindern. Mit einem strengen Lieferkettengesetz könnte sie diese Bemühungen konterkarieren.
Soll man also der Verletzung von Sozial- und Umweltstandards tatenlos zuschauen und die Unternehmen einfach gewähren lassen? Keinesfalls. Aber man sollte man bei den tatsächlich Verantwortlichen ansetzen: Fehlverhalten ausländischer Unternehmen lässt sich am besten mit direkten Sanktionen gegen die Übeltäter ahnden. Am besten funktioniert das, wenn eine zentrale EU-Institution nach Konsultationen mit allen Beteiligten Negativlisten mit allen Unternehmen in der Welt, denen ein Fehlverhalten nachgewiesen wird, führt, und diesen Firmen die Beteiligung an europäischen Wertschöpfungsketten untersagt. Damit wäre Transparenz und Rechtssicherheit gegeben; die vielen im Außenhandel tätigen europäischen Unternehmen würden nicht jedes einzeln gezwungen, ihre Lieferantennetzwerke mit hohen Kosten und unsicherer Effektivität zu überwachen; und die Politik würde nicht ihre ureigensten Aufgaben – die Außenpolitik – auf Unternehmen übertragen, die ganz andere Rolle spielen sollten. Ein solcher Ansatz würde übrigens auch starke extraterritoriale Effekte aufweisen: Wer in einem anderen Land wie der Schweiz oder Australien, würde mit einem Unternehmen arbeiten wollen, das die EU geblacklistet hat?
US-Magnitsky Act als Vorbild
Die EU beginnt gerade mit diesem Ansatz China zu demonstrieren, dass sie nicht machtlos ist, wenn das Land Menschrechte oder andere Nachhaltigkeitsstandards verletzt. Sie hat erstmals die im Dezember vom europäischen Rat verabschiedete globale Sanktionsregelung im Bereich der Menschenrechte gegen China genutzt, die sich am Magnitsky Act der USA orientiert. Damit kann auch die EU nun weltweit Sanktionen gegen einzelne Personen, Firmen oder Organisationen verhängen, die an Menschenrechtsverstößen beteiligt sind. Diese Sanktionen sind viel besser als allgemeine Handelsbeschränkungen, die in China immer auch ganz falsche Unternehmen treffen würden.
Wer auch immer mit der EU Geschäfte machen will, hat nun dieses Damoklesschwert über sich hängen. Solche gezielten Interventionen können viel effektiver sein, als durch ein striktes Lieferkettengesetz generelle Anreize für eine geringere Diversifizierung des Lieferantennetzes zu setzen.
Smartere Wege: CAI ratifizieren
Es ist für die Glaubwürdigkeit der neuen Sanktionsinstrumente der EU wichtig, dass sie auch eingesetzt werden, wenn es keine anderen Wege mehr gibt. Nur so entwickeln sie die beabsichtige Abschreckungswirkung. Dass China nun sehr robust mit Gegensanktionen reagiert hat, ist ebenfalls logisch. Wenn es der Führung in Peking gelingt, dass die EU zurückweicht, dann wäre dem Instrument der Zahn gezogen. Die EU muss also durch diese Phase durch. Aber sie sollte das Instrument auch nicht überreizen, denn eine politische Eskalation zwischen der EU und China ist für die deutsche Wirtschaft ein enormes Risiko.
Die Ratifikation des im Dezember beschlossenen Investitionsabkommens mit China (CAI) könnte jetzt sogar wahrscheinlicher werden, weil das EU-Parlament zeigen kann, dass es über sehr wirksame Instrumente verfügt, Menschenrechtsverletzungen in China zu ahnden. Es kann dem Abkommen also zustimmen, obwohl es in Hongkong oder Xinjiang große Probleme sieht, weil es für diese Themen nun eigene Instrumente gibt. Für Peking bleibt das Abkommen mit der EU ebenfalls von zentraler Bedeutung: Die Logik, die China kurz vor Weihnachten zum Einlenken gebracht hat, gilt weiterhin. Ein starker Schulterschluss zwischen der EU und den USA wäre für China extrem schwierig.
Das zeigt: Es gibt smartere Wege für die EU, weltweit bessere Sozial- und Umweltstandards zu fördern, als restriktive Gesetze für hiesige Unternehmen, die im Zweifel eher den Falschen nützen oder schaden.
Gabriel Felbermayr ist seit März 2019 Präsident des Kieler Instituts für Weltwirtschaft. Gleichzeitig hat er eine Professur für Volkswirtschaftslehre, insbesondere Wirtschaftspolitik, an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel inne.