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„Europäische Integration“ als Europas Unique Selling Point in Afrika

Marina Rudyak forscht an der Uni Heidelberg zu Entwicklungszusammenarbeit und internationalen Beziehungen Chinas, wie im Fall der Neuen Seidenstraße und Afrika.
Marina Rudyak forscht an der Uni Heidelberg zu Entwicklungszusammenarbeit und internationalen Beziehungen Chinas

Frau Rudyak, was erwarten Sie von dem Forum on China-Africa Cooperation (FOCAC) in Hinblick auf finanzielle Zusagen Chinas gegenüber afrikanischen Staaten?  

Ich denke, wir werden keine Steigerung bei den Kreditzusagen Chinas an afrikanische Länder sehen. Bis 2015 hat China bei den FOCAC-Gipfeln zwar jedes Mal seine Zusagen erhöht, aber seit 2018 stagnieren sie. Damals sagte China zwar den gleichen Wert wie 2015 zu. Das waren 60 Milliarden US-Dollar an Krediten und Investitionen über drei Jahre. Aber der Anteil an Schenkungen und zinsfreien Darlehen war geringer als in 2015. Das Paket wurde für die Empfänger also insgesamt teurer.

Auch die Kreditverhandlungen sind seit 2018 strenger geworden. Ich gehe zugleich nicht davon aus, dass die Zusagen diesmal nominell weniger werden. Das würde nicht zu der außenpolitischen Rhetorik Chinas passen, Afrika bei der Überwindung der COVID-19 Pandemie zu helfen. Aber die Struktur der Zusagen könnte sich maßgeblich ändern.   

China ist in den letzten 20 Jahren zum größten Geldgeber Afrikas geworden. Dabei kommt immer wieder der Vorwurf auf, die Volksrepublik nutze Schulden, um sich strategisch Zugang zu Rohstoffen und Infrastruktur zu sichern und betreibe eine Schuldenfallendiplomatie. 

Der Begriff der Schuldenfallendiplomatie ist in der öffentlichen Debatte zum Synonym für chinesische Kredite geworden. In der Forschung herrscht der Konsens: Es gibt keine Nachweise dafür, dass China strategisch Länder in Schuldenfallen treibt. Das heißt aber nicht, dass es keine Schuldenfallen gibt. Nur resultieren diese nicht aus einem taktischen Vorgehen Chinas, sondern weil Regierungen sich überschulden – und zwar nicht nur bei China, sondern auch bei den europäischen Privatbanken.  

Haben Sie ein Beispiel? 

Sri Lanka wird häufig als Opfer von Chinas Schuldenfallendiplomatie genannt, seit es den Hafen von Hambantota für 99 Jahre an China Merchants Port verpachtet hat. Das soll geschehen sein, weil Sri Lanka seine Schulden gegenüber China nicht bedienen konnte. In Wirklichkeit war Sri Lanka allerdings gar nicht zahlungsunfähig. Vielmehr hat ein neu gewählter Präsident nach Wegen gesucht, einen unprofitablen Hafen, der das Lieblingsprojekt des alten Präsidenten war, loszuwerden. China Merchants Port, welches den Hafen gebaut hatte, erklärte sich bereit, die Anlage zu pachten. Dafür wurden aber keine chinesischen Kredite erlassen. Es wurden die fälligen und teureren Eurobonds bedient – also die Schulden bei privaten Gläubigern.

Wie nimmt China die internationale Kreditvergabe wahr?

In China wird die Kreditvergabe an die ärmsten Staaten mittlerweile sogar eher als „Gläubigerfalle“, also als Falle für den Kreditgeber diskutiert, weil das Risiko für Zahlungsausfälle sehr hoch ist. 

Auch in China wird die Strategie kritisch reflektiert?  

In China liest man immer wieder von mangelnder internationaler Erfahrung der chinesischen Entwicklungsbanken China Development Bank (CDB) und Eximbank. Diese werden für das schlechte Kreditrisikomanagement verantwortlich gemacht. Schwer vorzustellen eigentlich, denn bei der CDB reden wir immerhin vom größten bilateralen Kreditgeber der Welt.

Aber: Die Hälfte ihres sechsköpfigen Management-Boards kommt von der Agricultural Bank of China, zwei aus der Bankenaufsicht, einer hat in der CDB Karriere gemacht – und niemand hat substanzielle Auslandserfahrung. Diese Menschen haben sich um ländliche Entwicklung in China gekümmert und sollen nun Infrastruktur-Entwicklung in Afrika finanzieren. Sie haben wenig Wissen über die afrikanischen Länder, denen sie Kredite geben und den politischen Kontexten vor Ort.

Chinas ist allerdings längst größter Geldgeber und Investor in afrikanischen Staaten. Wie bewerten Sie das?

Ich muss dem ehemaligen liberianischen Arbeitsministers Gyude W. Moore recht geben. Er sagt, selbst wenn die Seidenstraße scheitert, ist sie ein bemerkenswerter Versuch, die ärmsten Länder der Welt an die reichsten Länder der Welt anzubinden. Moore kritisiert: Bis China mit der Seidenstraße kam, hat Europa jegliche Kreativität im Umgang mit seinem Nachbarn gefehlt. Die westlichen Ansätze zum Ausbau von Infrastruktur haben nie wirklich funktioniert. 

Warum ist das so?

Es gab Ansätze wie den 2007 initiierten EU Infrastructure Trust for Africa, die wenig erreicht haben. Vielleicht weil Afrika für die EU keine Priorität genießt. Der Blick auf den Kontinent ist noch immer durch eine postkoloniale Brille geprägt, die die Welt in entwickelte und Entwicklungsländer, Geber und Empfänger teilt. Wir betrachten Entwicklung als „deren“ Problem, „der da drüben, in Afrika“ – nicht als „unser“, gemeinsames Problem. Dabei hat der große Entwicklungsunterschied zwischen Afrika und Europa unmittelbare Implikationen für Europa.

Nun gibt es Ansätze, die mit China konkurrieren wollen: „Build Back Better World“ der G7 oder das kürzlich verkündete „Global Gateway“ der EU. Doch leider erwecken sie alle den Eindruck, es gehe mehr darum, das eigene China-Problem zu lösen, als die Infrastruktur-Probleme Afrikas.

Gelingt es China denn mit seinem Ansatz, diesen Entwicklungsrückstand vieler afrikanischer Staaten zu verringern, beispielsweise die hohe Arbeitslosigkeit in Afrika zu mindern? 

Entgegen der verbreiten Meinung, dass chinesische Investoren immer auf eigene Arbeitskräfte zurückgreifen, schafft China Arbeitsplätze in Afrika. Zur Lokalisierung gibt es inzwischen zahlreiche Studien. Es ist auch logisch, lokale Arbeitskräfte sind oft günstiger.

Und wie sind die Arbeitsbedingungen?

Ja, da wird es problematisch. Die Arbeitsbedingungen sind auf einem chinesischen Bau oder in einer chinesischen Fabrik in Afrika nicht besser als in China. Eine Langzeitstudie der Londoner School of Oriental and African Studies von 2019 kam außerdem zu dem Schluss: Westliche Unternehmen bieten sehr ähnliche Bedingungen.

Sind die Beziehungen zur EU jetzt schlechter, weil von China so viel mehr Engagement kommt?

Afrikanische Regierungen wenden sich an Europa, wenn es um Themen wie gute Regierungsführung, Menschenrechte oder Arbeits- und Sozialstandards geht – und an China für Infrastruktur-Investitionen. China hingegen braucht Rohstoffe aus Afrika. Daher sehen wir oft Ressourcen-für-Infrastruktur-Verträge. Im Prinzip ist nichts Falsches daran, wenn Länder ihre Rohstoffe in Wirtschaftswachstum umwandeln und an China verkaufen wollen, aber die Bedingungen müssen stimmen. Da kommt es auf die afrikanischen Regierungen an: Haben sie die Interessen der breiten Bevölkerung im Blick oder Partikularinteressen einer kleinen Elite? Auch eine starke Zivilgesellschaft ist hier entscheidend, weil sie Druck auf Regierungen ausüben kann.  

Die Demokratische Republik Kongo will Bergbauverträge mit China neuverhandeln. Kommt so etwas häufiger vor und wie reagiert China darauf? 

Bei den Verträgen in der DR Kongo handelt es sich auch um einen Ressourcen-für-Infrastruktur-Deal. Das heißt, China baut Rohstoffe ab und soll dafür Straßen bauen. Kongolesische Politiker sagen: die Ressourcen werden abgebaut, aber bei der Infrastruktur passiert wenig. Tatsächlich sind von den drei Milliarden Dollar, die in 2008 für Infrastrukturentwicklung vereinbart wurden, bisher nur 825 Millionen ausgegeben.

Ähnliches sehen wir übrigens in Ghana, wo nun auch Stimmen für Neuverhandlungen von Verträgen laut werden. Solche Forderungen hören wir immer wieder, vor allem nach Regierungswechseln. Auch in der DR Kongo ist es der neue Präsident, der die von der alten Regierung geschlossenen Verträge für unfair hält. Generell versucht China auf Forderungen der Partnerländer einzugehen, denn es ist meist allein schon aus politischen Motiven an einvernehmlichen Lösungen interessiert.

Wie ernst meint China die Chancen für eine Entwicklung der afrikanischen Exportindustrie? Lässt die Volksrepublik inzwischen verarbeitete Güter ins Land?

Während China massiv Maschinen und Konsumgüter nach Afrika exportiert, exportiert Afrika umgekehrt nach China vor allem Rohstoffe. Die einzige nennenswerte Ausnahme ist Südafrika. Zwar verspricht China schon länger, den Zugang für afrikanische Agrarprodukte zum chinesischen Markt zu erleichtern. Es bleibt aber abzuwarten, ob es bei FOCAC dazu diesmal konkrete Zusagen geben wird. Darüber hinaus will China mehr „Low-Tech-Produktion“ nach Afrika verlagern, die wiederum potenziell für Exporte nach China produzieren könnte. 

Sie haben jetzt häufig China und Europa in Afrika verglichen. Was muss Europa denn tun, um wieder einen Fuß in die Tür zu bekommen?

Ich halte diesen Versuch, mit China konkurrieren zu wollen, für falsch. Zum einen ist Europa finanziell schlichtweg nicht konkurrenzfähig, denn China kann viel günstiger bauen. Auch die Probleme mit der Neue Seidenstraße-Initiative – fehlende Transparenz, Arbeits- und Sozialstandards – müssen China und die Partnerländer gemeinsam lösen.

Was müsste Europa afrikanischen Staaten anbieten, was China nicht anbieten kann?  

Wo ich Europas „Unique Selling Point“ sehe – übrigens nicht nur im Vergleich zu China, sondern auch allen anderen – ist die Erfahrung der europäischen Integration. Denn Afrika befindet sich mit der Afrikanischen Union in einem Integrationsprozess mit vielen parallelen Themen, von Abbau regionaler Disparitäten bis hin zur Schaffung gemeinsamer Märkte. Dabei sehe ich vor allem für mittel- und osteuropäische Länder eine zentrale Rolle, ihr Erfahrungswissen der aufholenden Entwicklung kommt in der Kooperation mit Afrika bisher viel zu wenig zum Tragen. Vor allem aber müssen wir unser Denken über Entwicklung ändern: Entwicklung ist nicht Afrikas Problem, sondern unser aller gemeinsames.

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