chinesische Cyberspionage ist so umfangreich, dass der Staat sie ohne Hilfe nicht stemmen könnte. Als im Februar dieses Jahres geleakte Dokumente die enge Zusammenarbeit zwischen einer privaten chinesischen Hackergruppe und der Regierung offenbarte, begann das Bundesamt für Verfassungsschutz damit, die Daten zu sezieren. Ein halbes Jahr später präsentiert die Behörde eine mehrteilige Analyse ihrer Arbeit.
Wilhelmine Preußen hat sich mit den BfV-Veröffentlichungen beschäftigt und Experten über deren Bedeutung befragt. Das Feedback, das sie erhielt: Es wird allerhöchste Zeit, dass ein größeres Bewusstsein in Deutschland geschaffen wird, um sich vor möglichen Angriffen auf sensible Netzwerke und Daten besser zu schützen. Ein wichtiger Schritt ist der Kabinettsentwurf zur Umsetzung der neuen EU-Richtlinie für Cybersicherheit.
Doch “umfassende Bereichsausnahmen” nehmen die öffentliche Verwaltung im deutschen Gesetzentwurf explizit aus. Damit bleibt eine Flanke des Cyberkrieg-Schauplatzes vergleichsweise ungedeckt. Denn China interessiert mehr als nur Industriegeheimnisse und militärische Kapazitäten. Gerade auch der Zugang zu Personal in Verwaltungen ermöglicht den Zugriff auf wichtige Schnittstellen und Informationsquellen. Und in der Vergangenheit haben es chinesische Spionage-Aktivitäten gezielt auf die Schwachstelle Mensch abgesehen.
Einflussnahme auf Menschen ist übrigens auch die Strategie, der sich chinesische Tech-Konzerne bedienen, um dem kritischen Blick auf ihre Arbeit in Deutschland und Europa entgegenzuwirken. Vor allem Huawei und Tiktok bauen ihre Lobbyarbeit in Brüssel und Berlin immer weiter aus, stellt eine Studie des Vereins LobbyControl fest. Mehr Geld und wachsende Netzwerke sollen die Interessen der Konzerne hierzulande stärker vertreten. Das ist legitim und sicherlich auch ein Fingerzeig für die Zukunft: Chinesische Lobbyarbeit in Europa wird weiter zunehmen. Es kann nicht schaden, entsprechend aufmerksam zuzuschauen.
Die Bundesregierung macht immer öfter öffentlich Akteure wie Russland oder China für Cyberangriffe verantwortlich. Im Falle der Cyberspionageoperation auf das Bundesamt für Kartografie und Geodäsie im Jahr 2021 hat die Bundesregierung jüngst sogar den chinesischen Botschafter einbestellt. Aber diese härteren diplomatischen Maßnahmen allein werden die Cyberangriffe in Zukunft nicht verhindern, warnen Experten.
Das liegt auch an der zunehmenden Professionalisierung von Cyberspionage durch private Unternehmen. Ein Leak mit Daten der chinesischen Hackerfirma i-Soon hat im Februar einen seltenen Einblick in die Vorgehensweise von Advanced Persistent Threats (APT)-Gruppierungen in China und das Zusammenspiel privater und staatlicher Akteure gegeben und damit große Aufmerksamkeit erzeugt.
Jetzt hat das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) in vier Teilen zu den sogenannten i-Soon-Leaks seine eigene Analyse der zur Verfügung gestellten Chats, Werbematerialien und Präsentationen des Unternehmens veröffentlicht. Im ersten Teil geht es um die Organisation und Methoden der i-Soon Advanced Persistent Threat Einheiten, im zweiten und dritten Teil um die Verbindungen zum chinesischen Sicherheitsapparat und die konkreten Angriffsziele. Der letzte Teil erscheint am Donnerstag, 22. August.
Die Reihe des BfV ist teilweise sicherlich als Werbemaßnahme für den Verfassungsschutz selbst zu verstehen, sie dient aber auch als Sensibilisierungsmaßnahme. In deutschen Vorständen von Unternehmen, Universitäten oder Forschungseinrichtungen, aber auch in Ministerien und Behörden soll endlich bewusst werden, was in Expertenkreisen lange bekannt ist: Chinesische Sicherheitsbehörden spionieren im Cyberraum mit der Hilfe von hoch professionalisierten privaten IT-Dienstleistern. Operationen werden von langer Hand und gezielt geplant. Eine Zuordnung der einzelnen Cyberoperationen wird immer herausfordernder. Was aus den Daten auch deutlich wird: i-Soon ist kein Einzelakteur, sondern agiert in einem florierenden chinesischen Cyberökosystem.
Die Bundesregierung sollte die Lehre daraus ziehen, dass politische Verurteilungen allein “nichts bringen”, warnt Dennis-Kenji Kipker, Forschungsdirektor und Mitgründer des Cyberintelligence Institute in Frankfurt. Klar ist, dass Unternehmen wie i-Soon nicht nur für die chinesische Zentralregierung arbeiten, sondern für den, der sie bezahlt. Es entsteht ein “Marktwert von Cyberangriffen”, sagt Kipker.
Die öffentliche Verwaltung in Deutschland müsse sich deswegen auf technischer Ebene um ihre Cybersicherheit kümmern, betont er. Das habe man mit dem Kabinettsentwurf zur Umsetzung der NIS2-Richtlinie für Cybersicherheit der EU versäumt, indem man “umfassende Bereichsausnahmen” in den Gesetzentwurf eingearbeitet habe. Die öffentliche Verwaltung jenseits der Bundesebene bleibt in der deutschen Umsetzung jenseits von NIS2 explizit ausgenommen.
Die Leistungen der Hackerfirmen decken sich laut dem BfV in der Regel mit dem Informationsbedürfnis der chinesischen Staatsagenda: Sie attackieren Netzwerke von Regierungsstellen, internationalen Organisationen und Firmen, die relevant sind. Die Dokumente zeigen, wo die Interessen der chinesischen Behörden liegen und was sie bereit sind, dafür zu zahlen. Angaben umfassen sowohl Zielentitäten als auch Vertragsdetails zu konkreten Produkten und Dienstleistungen. Zugangsdaten für das FBI-Netz werden beispielsweise für 13.000 und 20.000 Euro angeboten.
Zu den Spionagezielen gehörten auch die Kommunikation von Nato-Chef Jens Stoltenberg, britische Regierungs- und Aktivistenorganisationen oder Mitarbeiter von französischen Elite-Universitäten. Deutsche Ziele nennt die Analyse in dem speziellen Fall nicht, aber der Datensatz hat große Relevanz für die hiesigen Sicherheitsbehörden und die deutsche Spionageabwehr.
“Diese Art von Cyberspionage durch staatlich affiliierte Unternehmen ist ein typisch chinesisches Muster, gerade auch im Vergleich zu Russland, das noch stärker auf den historisch gewachsenen Cyberkriminalitätssektor setzt”, sagt Kerstin Zettl-Schabath, Cyber-Konfliktforscherin bei der European Repository of Cyber Incidents (EuRepoC) von der Universität Heidelberg.
China geht es nicht unbedingt darum, mit einer Ransomware-Attacke Infrastruktur lahmzulegen oder Lösegeld zu erpressen. Es geht vielmehr um hochrangige Ziele und dann in Rücksprache mit dem Kunden auch um Angriffe. Systematisch analysiert das Land auch die Schwachstellen seiner potenziellen Spionageziele, um im Bedarfsfall größtmöglichen Schaden anrichten zu können.
Die öffentliche Zuschreibung von Cyberangriffen sei ein “erster richtiger Schritt”, sagt Zettl-Schabath. “Wenn öffentlich nicht adressiert wird, dass China regelmäßig Normen verletzt, können diese letztlich auch nicht internalisiert werden.” Aber auch die Expertin drängt darauf, dass Unternehmen und Behörden ihr technisches Schutzniveau stärken müssen, um sich gegen diese Art von Akteuren bestmöglich abzusichern.
Die Dezentralisierung der Entscheidungsgewalt von der Zentralregierung zu den lokalen Behörden wird weithin als eine der wirksamsten politischen Reformen Chinas in den letzten vier Jahrzehnten angesehen. Als sich die Prioritäten der Kommunistischen Partei vom Klassenkampf in Richtung wirtschaftliche Entwicklung verlagerten, erwies sich die Dezentralisierung als enormer Wachstumsimpuls.
Im Vergleich zum System der Zentralplanung waren die Lokalregierungen besser in der Lage, wirtschaftliche Entscheidungen auf lokale Gegebenheiten abzustimmen. Die Lokalregierungen konnten außerdem die Wirtschaftstätigkeit auf einem unterentwickelten Markt besser fördern, unter anderem durch den Schutz von Eigentumsrechten und die Koordinierung geschäftlicher Transaktionen.
Nachdem die Reform ihre Wirkung entfaltet hatte, lieferten sich die subnationalen Regierungen einen erbitterten Wettbewerb um rasches Wirtschaftswachstum, wobei Studien eine positive Korrelation zwischen den Aufstiegschancen lokaler Führungskräfte und dem BIP-Wachstum in ihrem Zuständigkeitsbereich belegen. Bürgermeister fungierten als CEOs der kommunalen Wirtschaft, und auf allen Ebenen der Kommunalverwaltung wurden Programme zur Investitionsförderung umgesetzt, die potenziellen Investoren ein breites Spektrum an Subventionen boten. Folglich waren die Kommunalverwaltungen entscheidend für den wirtschaftlichen Aufschwung Chinas.
Dezentralisierung ist jedoch nicht gleichbedeutend mit Marktliberalisierung, auch wenn sie anfänglich zu Effizienzgewinnen führte. Die Zuständigkeit für Ressourcenallokation bleibt in den Händen der Regierung, wenn auch eher auf lokaler als auf nationaler Ebene.
Die Umwandlung der Kommunen zu Einrichtungen, die sowohl Regierungs- als auch Unternehmensfunktionen erfüllten, war in gewisser Weise eine Übergangslösung. Und eine Zeit lang hat es auch geklappt, vor allem in den ersten drei Jahrzehnten der Reform, als Chinas Märkte nicht richtig funktionierten. Aber diese Zeiten sind vorbei. Heute sind die Lokalregierungen wohl die Hauptursache für Marktverzerrungen und finanzielle Risiken in China.
So beziehen die Kommunen etwa einen erheblichen Teil ihrer Einnahmen aus dem Verkauf urbaner Flächen in Staatsbesitz, dessen Erlöse ausschließlich den Lokalregierungen zufließen. Das ist einer der Hauptfaktoren für Chinas ständig anwachsende Immobilienblase und die damit verbundenen finanziellen Risiken. Darüber hinaus geben die Kommunalverwaltungen einen großen Teil dieser Einnahmen für Prestigeprojekte aus – Parks, Konzerthallen und Flughäfen – die nur selten in vollem Umfang genutzt werden.
Lokalregierungen fördern zudem die Entwicklung von Branchen, die von der Zentralregierung erwünscht sind. Im Falle grüner Energie beispielsweise versuchen sie, Unternehmen durch Steuerermäßigungen, Zugang zu subventionierten Krediten und die kostenlose Nutzung von Grundstücken anzulocken. Doch anstatt technologische Engpässe zu überwinden, dient diese lokalisierte Industriepolitik hauptsächlich der Ausweitung der Produktionskapazität.
Erschwerend kommt hinzu, dass die Lokalregierungen aus Sorge um die Arbeitsplätze und den Lebensstandard vor Ort angeschlagene Unternehmen manchmal davon abhalten, ihre Betriebe zu schließen. Dieser Ansatz der “Investitionsförderung” verfälscht die Rahmenbedingungen, verzerrt die Ressourcenallokation, mindert die Produktqualität und verschärft das Problem der Überkapazitäten.
Das vielleicht beunruhigendste Faktum: Die massive Verschuldung der lokalen Gebietskörperschaften, die sich im Jahr 2023 auf 32 Prozent des chinesischen BIP belief, stellt ein erhebliches finanzielles Risiko dar. Ausgangspunkt dieser gefährlichen Überschuldung war das Missverhältnis zwischen den fiskalischen Ressourcen der Lokalregierungen und ihrer Ausgabenverantwortung.
Um über die Runden zu kommen, haben klamme Kommunalverwaltungen innovative Einnahmemodelle eingeführt, wie das kommunale Investitionsvehikel. Doch während die Kommunalverwaltungen Kredite auf dem Markt aufnahmen, schauten die Investoren nur auf die Schuldendienstfähigkeit der Zentralregierung. Dies ermöglichte es den Kommunalverwaltungen, zu untragbaren Konditionen Kredite aufzunehmen und Geld auszugeben.
China kann weitere Wirtschaftsreformen nur durchführen, wenn es seine Kommunalverwaltungen in die Schranken weist. Das kürzlich abgeschlossene dritte Plenum des 20. Parteikongresses bekräftigte das Bekenntnis des Landes, dem Markt eine entscheidende Rolle bei der Ressourcenallokation zuzugestehen, und betonte gleichzeitig die Notwendigkeit, Marktversagen zu korrigieren. Die Regulierung des Verhaltens der Lokalregierungen ist ein entscheidender Schritt in diese Richtung.
Zu diesem Zweck hat das Plenum eine Reihe von Reformen festgelegt, wie beispielsweise die Standardisierung von Investitionsförderungsprogrammen, um unzulässige Industriesubventionen zu unterbinden sowie eine verstärkte Aufsicht über das Schuldenmanagement der Kommunalverwaltungen. Die Umsetzung dieser Reformen wird jedoch nicht einfach. Die chinesische Regierung wird außerordentliche Entschlossenheit und eine geschickte Politikgestaltung an den Tag legen müssen, um die Verschuldung der Kommunen zu senken, die Ausgabenverantwortung neu zu verteilen und die finanziellen Risiken zu steuern.
Dieser Prozess sollte sich an drei Grundsätzen orientieren. Erstens sind die Lokalregierungen daran zu hindern, in Ressourcenallokation und Preisbildung einzugreifen, die Märkten und Unternehmen zu überlassen sind. Zweitens sollte die Umsetzung sämtlicher industrie- und fiskalpolitischer Maßnahmen der Zentralregierung obliegen, ohne den subnationalen Regierungen zusätzliche Ausgabenverantwortung zu übertragen. Und schließlich sollten sich die lokalen Behörden stärker auf grundlegende staatliche Aufgaben wie den Bau von Infrastruktur, die Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen, die Aufrechterhaltung der sozialen Ordnung und die Korrektur von Marktversagen konzentrieren.
Diese Änderungen würden im Falle ihrer Umsetzung einen großen Beitrag zur Förderung eines robusten Wirtschaftswachstums in China und zur Verwirklichung des Ziels der chinesischen Regierung leisten, eine fortschrittliche sozialistische Marktwirtschaft aufzubauen. Übersetzung: Helga Klinger-Groier
Huang Yiping ist Dekan der National School of Development und Professor an der Universität Peking sowie Mitglied des geldpolitischen Ausschusses der chinesischen Zentralbank People’s Bank of China.
Copyright: Project Syndicate, 2024.
www.project-syndicate.org
Was an eine ländliche Zirkusprobe erinnert, ist in Wahrheit eine klug improvisierte Form der Landwirtschaft. Reisbauern aus Suqian in der nördlichen Provinz Jiangsu nutzen den Auftrieb von Wasserstoffballons, um eine Düse anzuheben, die Pflanzenschutzmittel über die Felder versprüht.
chinesische Cyberspionage ist so umfangreich, dass der Staat sie ohne Hilfe nicht stemmen könnte. Als im Februar dieses Jahres geleakte Dokumente die enge Zusammenarbeit zwischen einer privaten chinesischen Hackergruppe und der Regierung offenbarte, begann das Bundesamt für Verfassungsschutz damit, die Daten zu sezieren. Ein halbes Jahr später präsentiert die Behörde eine mehrteilige Analyse ihrer Arbeit.
Wilhelmine Preußen hat sich mit den BfV-Veröffentlichungen beschäftigt und Experten über deren Bedeutung befragt. Das Feedback, das sie erhielt: Es wird allerhöchste Zeit, dass ein größeres Bewusstsein in Deutschland geschaffen wird, um sich vor möglichen Angriffen auf sensible Netzwerke und Daten besser zu schützen. Ein wichtiger Schritt ist der Kabinettsentwurf zur Umsetzung der neuen EU-Richtlinie für Cybersicherheit.
Doch “umfassende Bereichsausnahmen” nehmen die öffentliche Verwaltung im deutschen Gesetzentwurf explizit aus. Damit bleibt eine Flanke des Cyberkrieg-Schauplatzes vergleichsweise ungedeckt. Denn China interessiert mehr als nur Industriegeheimnisse und militärische Kapazitäten. Gerade auch der Zugang zu Personal in Verwaltungen ermöglicht den Zugriff auf wichtige Schnittstellen und Informationsquellen. Und in der Vergangenheit haben es chinesische Spionage-Aktivitäten gezielt auf die Schwachstelle Mensch abgesehen.
Einflussnahme auf Menschen ist übrigens auch die Strategie, der sich chinesische Tech-Konzerne bedienen, um dem kritischen Blick auf ihre Arbeit in Deutschland und Europa entgegenzuwirken. Vor allem Huawei und Tiktok bauen ihre Lobbyarbeit in Brüssel und Berlin immer weiter aus, stellt eine Studie des Vereins LobbyControl fest. Mehr Geld und wachsende Netzwerke sollen die Interessen der Konzerne hierzulande stärker vertreten. Das ist legitim und sicherlich auch ein Fingerzeig für die Zukunft: Chinesische Lobbyarbeit in Europa wird weiter zunehmen. Es kann nicht schaden, entsprechend aufmerksam zuzuschauen.
Die Bundesregierung macht immer öfter öffentlich Akteure wie Russland oder China für Cyberangriffe verantwortlich. Im Falle der Cyberspionageoperation auf das Bundesamt für Kartografie und Geodäsie im Jahr 2021 hat die Bundesregierung jüngst sogar den chinesischen Botschafter einbestellt. Aber diese härteren diplomatischen Maßnahmen allein werden die Cyberangriffe in Zukunft nicht verhindern, warnen Experten.
Das liegt auch an der zunehmenden Professionalisierung von Cyberspionage durch private Unternehmen. Ein Leak mit Daten der chinesischen Hackerfirma i-Soon hat im Februar einen seltenen Einblick in die Vorgehensweise von Advanced Persistent Threats (APT)-Gruppierungen in China und das Zusammenspiel privater und staatlicher Akteure gegeben und damit große Aufmerksamkeit erzeugt.
Jetzt hat das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) in vier Teilen zu den sogenannten i-Soon-Leaks seine eigene Analyse der zur Verfügung gestellten Chats, Werbematerialien und Präsentationen des Unternehmens veröffentlicht. Im ersten Teil geht es um die Organisation und Methoden der i-Soon Advanced Persistent Threat Einheiten, im zweiten und dritten Teil um die Verbindungen zum chinesischen Sicherheitsapparat und die konkreten Angriffsziele. Der letzte Teil erscheint am Donnerstag, 22. August.
Die Reihe des BfV ist teilweise sicherlich als Werbemaßnahme für den Verfassungsschutz selbst zu verstehen, sie dient aber auch als Sensibilisierungsmaßnahme. In deutschen Vorständen von Unternehmen, Universitäten oder Forschungseinrichtungen, aber auch in Ministerien und Behörden soll endlich bewusst werden, was in Expertenkreisen lange bekannt ist: Chinesische Sicherheitsbehörden spionieren im Cyberraum mit der Hilfe von hoch professionalisierten privaten IT-Dienstleistern. Operationen werden von langer Hand und gezielt geplant. Eine Zuordnung der einzelnen Cyberoperationen wird immer herausfordernder. Was aus den Daten auch deutlich wird: i-Soon ist kein Einzelakteur, sondern agiert in einem florierenden chinesischen Cyberökosystem.
Die Bundesregierung sollte die Lehre daraus ziehen, dass politische Verurteilungen allein “nichts bringen”, warnt Dennis-Kenji Kipker, Forschungsdirektor und Mitgründer des Cyberintelligence Institute in Frankfurt. Klar ist, dass Unternehmen wie i-Soon nicht nur für die chinesische Zentralregierung arbeiten, sondern für den, der sie bezahlt. Es entsteht ein “Marktwert von Cyberangriffen”, sagt Kipker.
Die öffentliche Verwaltung in Deutschland müsse sich deswegen auf technischer Ebene um ihre Cybersicherheit kümmern, betont er. Das habe man mit dem Kabinettsentwurf zur Umsetzung der NIS2-Richtlinie für Cybersicherheit der EU versäumt, indem man “umfassende Bereichsausnahmen” in den Gesetzentwurf eingearbeitet habe. Die öffentliche Verwaltung jenseits der Bundesebene bleibt in der deutschen Umsetzung jenseits von NIS2 explizit ausgenommen.
Die Leistungen der Hackerfirmen decken sich laut dem BfV in der Regel mit dem Informationsbedürfnis der chinesischen Staatsagenda: Sie attackieren Netzwerke von Regierungsstellen, internationalen Organisationen und Firmen, die relevant sind. Die Dokumente zeigen, wo die Interessen der chinesischen Behörden liegen und was sie bereit sind, dafür zu zahlen. Angaben umfassen sowohl Zielentitäten als auch Vertragsdetails zu konkreten Produkten und Dienstleistungen. Zugangsdaten für das FBI-Netz werden beispielsweise für 13.000 und 20.000 Euro angeboten.
Zu den Spionagezielen gehörten auch die Kommunikation von Nato-Chef Jens Stoltenberg, britische Regierungs- und Aktivistenorganisationen oder Mitarbeiter von französischen Elite-Universitäten. Deutsche Ziele nennt die Analyse in dem speziellen Fall nicht, aber der Datensatz hat große Relevanz für die hiesigen Sicherheitsbehörden und die deutsche Spionageabwehr.
“Diese Art von Cyberspionage durch staatlich affiliierte Unternehmen ist ein typisch chinesisches Muster, gerade auch im Vergleich zu Russland, das noch stärker auf den historisch gewachsenen Cyberkriminalitätssektor setzt”, sagt Kerstin Zettl-Schabath, Cyber-Konfliktforscherin bei der European Repository of Cyber Incidents (EuRepoC) von der Universität Heidelberg.
China geht es nicht unbedingt darum, mit einer Ransomware-Attacke Infrastruktur lahmzulegen oder Lösegeld zu erpressen. Es geht vielmehr um hochrangige Ziele und dann in Rücksprache mit dem Kunden auch um Angriffe. Systematisch analysiert das Land auch die Schwachstellen seiner potenziellen Spionageziele, um im Bedarfsfall größtmöglichen Schaden anrichten zu können.
Die öffentliche Zuschreibung von Cyberangriffen sei ein “erster richtiger Schritt”, sagt Zettl-Schabath. “Wenn öffentlich nicht adressiert wird, dass China regelmäßig Normen verletzt, können diese letztlich auch nicht internalisiert werden.” Aber auch die Expertin drängt darauf, dass Unternehmen und Behörden ihr technisches Schutzniveau stärken müssen, um sich gegen diese Art von Akteuren bestmöglich abzusichern.
Die Dezentralisierung der Entscheidungsgewalt von der Zentralregierung zu den lokalen Behörden wird weithin als eine der wirksamsten politischen Reformen Chinas in den letzten vier Jahrzehnten angesehen. Als sich die Prioritäten der Kommunistischen Partei vom Klassenkampf in Richtung wirtschaftliche Entwicklung verlagerten, erwies sich die Dezentralisierung als enormer Wachstumsimpuls.
Im Vergleich zum System der Zentralplanung waren die Lokalregierungen besser in der Lage, wirtschaftliche Entscheidungen auf lokale Gegebenheiten abzustimmen. Die Lokalregierungen konnten außerdem die Wirtschaftstätigkeit auf einem unterentwickelten Markt besser fördern, unter anderem durch den Schutz von Eigentumsrechten und die Koordinierung geschäftlicher Transaktionen.
Nachdem die Reform ihre Wirkung entfaltet hatte, lieferten sich die subnationalen Regierungen einen erbitterten Wettbewerb um rasches Wirtschaftswachstum, wobei Studien eine positive Korrelation zwischen den Aufstiegschancen lokaler Führungskräfte und dem BIP-Wachstum in ihrem Zuständigkeitsbereich belegen. Bürgermeister fungierten als CEOs der kommunalen Wirtschaft, und auf allen Ebenen der Kommunalverwaltung wurden Programme zur Investitionsförderung umgesetzt, die potenziellen Investoren ein breites Spektrum an Subventionen boten. Folglich waren die Kommunalverwaltungen entscheidend für den wirtschaftlichen Aufschwung Chinas.
Dezentralisierung ist jedoch nicht gleichbedeutend mit Marktliberalisierung, auch wenn sie anfänglich zu Effizienzgewinnen führte. Die Zuständigkeit für Ressourcenallokation bleibt in den Händen der Regierung, wenn auch eher auf lokaler als auf nationaler Ebene.
Die Umwandlung der Kommunen zu Einrichtungen, die sowohl Regierungs- als auch Unternehmensfunktionen erfüllten, war in gewisser Weise eine Übergangslösung. Und eine Zeit lang hat es auch geklappt, vor allem in den ersten drei Jahrzehnten der Reform, als Chinas Märkte nicht richtig funktionierten. Aber diese Zeiten sind vorbei. Heute sind die Lokalregierungen wohl die Hauptursache für Marktverzerrungen und finanzielle Risiken in China.
So beziehen die Kommunen etwa einen erheblichen Teil ihrer Einnahmen aus dem Verkauf urbaner Flächen in Staatsbesitz, dessen Erlöse ausschließlich den Lokalregierungen zufließen. Das ist einer der Hauptfaktoren für Chinas ständig anwachsende Immobilienblase und die damit verbundenen finanziellen Risiken. Darüber hinaus geben die Kommunalverwaltungen einen großen Teil dieser Einnahmen für Prestigeprojekte aus – Parks, Konzerthallen und Flughäfen – die nur selten in vollem Umfang genutzt werden.
Lokalregierungen fördern zudem die Entwicklung von Branchen, die von der Zentralregierung erwünscht sind. Im Falle grüner Energie beispielsweise versuchen sie, Unternehmen durch Steuerermäßigungen, Zugang zu subventionierten Krediten und die kostenlose Nutzung von Grundstücken anzulocken. Doch anstatt technologische Engpässe zu überwinden, dient diese lokalisierte Industriepolitik hauptsächlich der Ausweitung der Produktionskapazität.
Erschwerend kommt hinzu, dass die Lokalregierungen aus Sorge um die Arbeitsplätze und den Lebensstandard vor Ort angeschlagene Unternehmen manchmal davon abhalten, ihre Betriebe zu schließen. Dieser Ansatz der “Investitionsförderung” verfälscht die Rahmenbedingungen, verzerrt die Ressourcenallokation, mindert die Produktqualität und verschärft das Problem der Überkapazitäten.
Das vielleicht beunruhigendste Faktum: Die massive Verschuldung der lokalen Gebietskörperschaften, die sich im Jahr 2023 auf 32 Prozent des chinesischen BIP belief, stellt ein erhebliches finanzielles Risiko dar. Ausgangspunkt dieser gefährlichen Überschuldung war das Missverhältnis zwischen den fiskalischen Ressourcen der Lokalregierungen und ihrer Ausgabenverantwortung.
Um über die Runden zu kommen, haben klamme Kommunalverwaltungen innovative Einnahmemodelle eingeführt, wie das kommunale Investitionsvehikel. Doch während die Kommunalverwaltungen Kredite auf dem Markt aufnahmen, schauten die Investoren nur auf die Schuldendienstfähigkeit der Zentralregierung. Dies ermöglichte es den Kommunalverwaltungen, zu untragbaren Konditionen Kredite aufzunehmen und Geld auszugeben.
China kann weitere Wirtschaftsreformen nur durchführen, wenn es seine Kommunalverwaltungen in die Schranken weist. Das kürzlich abgeschlossene dritte Plenum des 20. Parteikongresses bekräftigte das Bekenntnis des Landes, dem Markt eine entscheidende Rolle bei der Ressourcenallokation zuzugestehen, und betonte gleichzeitig die Notwendigkeit, Marktversagen zu korrigieren. Die Regulierung des Verhaltens der Lokalregierungen ist ein entscheidender Schritt in diese Richtung.
Zu diesem Zweck hat das Plenum eine Reihe von Reformen festgelegt, wie beispielsweise die Standardisierung von Investitionsförderungsprogrammen, um unzulässige Industriesubventionen zu unterbinden sowie eine verstärkte Aufsicht über das Schuldenmanagement der Kommunalverwaltungen. Die Umsetzung dieser Reformen wird jedoch nicht einfach. Die chinesische Regierung wird außerordentliche Entschlossenheit und eine geschickte Politikgestaltung an den Tag legen müssen, um die Verschuldung der Kommunen zu senken, die Ausgabenverantwortung neu zu verteilen und die finanziellen Risiken zu steuern.
Dieser Prozess sollte sich an drei Grundsätzen orientieren. Erstens sind die Lokalregierungen daran zu hindern, in Ressourcenallokation und Preisbildung einzugreifen, die Märkten und Unternehmen zu überlassen sind. Zweitens sollte die Umsetzung sämtlicher industrie- und fiskalpolitischer Maßnahmen der Zentralregierung obliegen, ohne den subnationalen Regierungen zusätzliche Ausgabenverantwortung zu übertragen. Und schließlich sollten sich die lokalen Behörden stärker auf grundlegende staatliche Aufgaben wie den Bau von Infrastruktur, die Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen, die Aufrechterhaltung der sozialen Ordnung und die Korrektur von Marktversagen konzentrieren.
Diese Änderungen würden im Falle ihrer Umsetzung einen großen Beitrag zur Förderung eines robusten Wirtschaftswachstums in China und zur Verwirklichung des Ziels der chinesischen Regierung leisten, eine fortschrittliche sozialistische Marktwirtschaft aufzubauen. Übersetzung: Helga Klinger-Groier
Huang Yiping ist Dekan der National School of Development und Professor an der Universität Peking sowie Mitglied des geldpolitischen Ausschusses der chinesischen Zentralbank People’s Bank of China.
Copyright: Project Syndicate, 2024.
www.project-syndicate.org
Was an eine ländliche Zirkusprobe erinnert, ist in Wahrheit eine klug improvisierte Form der Landwirtschaft. Reisbauern aus Suqian in der nördlichen Provinz Jiangsu nutzen den Auftrieb von Wasserstoffballons, um eine Düse anzuheben, die Pflanzenschutzmittel über die Felder versprüht.
