Wie nach jeder guten Krise vollzieht sich derzeit ein Umbruch in der wirtschaftspolitischen Koordinierung der EU. Während sich ein Großteil der öffentlichen Reformdiskussionen auf die fiskalischen Regeln und den Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) konzentriert, findet auch in der wirtschaftspolitischen Koordinierung der EU eine eher stille Revolution statt. Wir argumentieren, dass diese Revolution die wirtschaftspolitische Koordinierung in der EU für immer verändern wird. Und dass sie daher einiger dringender Anpassung bedarf.
Eine weniger bekannte Besonderheit des neuen gemeinsamen 800-Milliarden-Euro schweren Wiederaufbaufonds der EU ist, dass er eng mit dem sogenannten Europäischen Semester verwoben wurde. Das Semester ist das wichtigste Instrument der EU, um Mitgliedstaaten dazu zu bringen, ihre nationalen Steuer-, Arbeitsmarkt- oder Sozialpolitiken miteinander abzustimmen. Zu diesem Zweck überwacht die Kommission die wirtschaftlichen Entwicklungen der Mitgliedsstaaten und gibt jährlich Reformempfehlungen an die Hauptstädte ab.
Dieses Europäische Semester hat keinen guten Ruf. Viele halten es für übermäßig bürokratisch, es gilt als schwerfällig und überladen, vor allem weil nationale Regierungen kaum wirkliche Anreize dafür haben, den wirtschaftspolitischen Empfehlungen der EU-Kommission zu folgen. Mitgliedsstaaten haben die Brüsseler Vorschläge daher besonders in den letzten Jahren größtenteils ignoriert. Die neue Aufbau- und Resilienzfazilität (ARF) könnte dies nun ändern.
Kommission kann Milliarden zurückhalten
Um Gelder aus der Aufbau- und Resilienzfazilität zu erhalten, müssen die nationalen Regierungen der EU-Kommission nun detaillierte Konjunktur- und Resilienzpläne (ARP) vorlegen. Diese Pläne müssen nicht nur beschreiben, wofür die europäischen Mittel ausgegeben werden sollen. Sie müssen auch Reformpläne beinhalten, die einen „wesentlichen Teil“ der länderspezifischen Empfehlungen des Europäischen Semesters umsetzen. Das Geld wird dann in Tranchen ausgezahlt. Die Mitgliedstaaten erhalten nur dann die nächste Zahlung aus der ARF, wenn die Kommission mit ihren Investitions- und Reformfortschritten zufrieden ist.
Bis zum Auslaufen der Aufbau- und Resilienzfazilität in 2026 kann die EU-Kommission nun also theoretisch Milliarden an Darlehen und Zuschüssen zurückhalten, sollten Mitgliedstaaten sich nicht an die vereinbarten Pläne halten. Das gleicht einer kleinen Revolution. Die Einflussmöglichkeiten der Kommission werden dadurch deutlich zunehmen und die wirtschaftspolitische Koordinierung in der EU könnte zum ersten Mal wirklich Biss bekommen. Allerdings könnte der Prozess auch einige der alten Probleme des Semesters fortführen. Es ist daher wichtig, das neue Instrument nun in die richtige Richtung zu lenken. Das erfordert drei Dinge:
Erstens sollte die Kommission ihre Empfehlungen im Rahmen des regulären Semesters zurückschrauben. An der Umsetzung von manchen Reformen hängt jetzt eine Menge Geld, an anderen nicht. Das verschiebt den Fokus des Semesters. In den nächsten fünf Jahren werden sich alle Beteiligten auf die Umsetzung der nationalen Konjunktur- und Resilienzpläne konzentrieren. Lange Listen zusätzlicher Semester-Empfehlungen außerhalb der Aufbau- und Resilienzfazilität werden dabei notwendigerweise unter den Tisch fallen. Die Kommission sollte ihre Ansprüche anpassen. Außerhalb des RRF wird sie im Rahmen des Semesters wenig erreichen können.
Zweitens ist die ARF nicht gleichbedeutend für alle Mitgliedsstaaten. Einige Länder wie Ungarn, Griechenland, Spanien oder Italien können im Rahmen der ARF große Summen an Darlehen und Zuschüssen erhalten. Gegenüber diesen Ländern verfügt die Kommission nun über erhebliches Drohpotenzial. Sie mussten im Vorfeld ambitionierte Reformpläne vorlegen und werden in den kommenden Jahren unter starken Druck aus Brüssel geraten, die Pläne auch umzusetzen.
Ökonomische Ungleichgewichte verhindern
Andere Länder wie Deutschland oder die Niederlande wiederum erhalten deutlich weniger Geld und können sich daher im Zweifel auch leichter über die Wünsche der Kommission hinwegsetzen. Politisch und wirtschaftlich ist das ein Problem. Zum einen sollte die Kommission daher nicht zu viel von Ländern, die dringend auf ARF-Mittel angewiesen sind, verlangen. Zum anderen darf sie wirtschaftlich gut aufgestellte Länder bei wichtigen Reformen nicht außen vor lassen. Unabhängig davon, welches Land und wie viel Geld im Spiel sind, muss die Kommission daher sicherstellen, dass ARF-Mittel nur gegen Reformfortschritte fließen. Gerade bei Ländern wie Deutschland sollte sie zudem das lang existierende und bisher kaum genutzte Verfahren bei makroökonomischen Ungleichgewichten (VMU) in vollem Umfang nutzen, um im europäischen Sinne wichtige Reformen voranzutreiben.
Drittens werden die nationalen Reform- und Investitionspläne im Laufe der Zeit angepasst werden müssen. In den ARP werden – mehr oder weniger detailliert – Meilensteine und Ziele für jede einzelne Investition und Reform festgelegt, zu deren Umsetzung sich die Mitgliedstaaten bis 2026 verpflichtet haben. Zwischen jetzt und 2026 kann und wird aber viel passieren. Investitionsprojekte können scheitern, europäische Prioritäten können sich ändern, und nationale Regierungen können wechseln.
In diesen Fällen werden die Mitgliedstaaten und die EU-Kommission darüber verhandeln müssen, ob und wie sie Pläne adaptieren. Um das neue Europäische Semester zu einem wirksamen Koordinierungsinstrument zu machen, sollte die Kommission nicht darauf bestehen, die ursprünglichen Pläne Buchstabe für Buchstabe durchzusetzen. Stattdessen sollte sie die mögliche Neuverhandlungen der Pläne als Gelegenheit nutzen, um vor allem jene Bereiche weiter zu untermauern, in denen sich nationale und europäische Prioritäten überschneiden.
Verknüpfung zwischen Aufbau- und Resilienzfazilität und Semester
Die neue Verbindung zwischen der neuen Aufbau- und Resilienzfazilität und dem Europäischen Semester wird die wirtschaftspolitische Koordinierung der EU über ihr offizielles Ende im Jahr 2026 hinaus prägen. Die EU-Kommission hat gerade erneut eine öffentliche Überprüfung des EU-Rahmens für die wirtschaftspolitische Koordinierung eingeleitet.
Die Verknüpfung zwischen ARF und Semester bedeutet, dass es dabei künftig nicht mehr nur um Detailfragen gehen kann. Die neue Realität stellt das alte System grundsätzlich auf den Prüfstand. Jegliche Debatte über die Zukunft des Europäischen Semesters wird nun vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit der ARF geführt werden. Und es ist kaum anzunehmen, dass eine mögliche künftige Fiskalkapazität auf EU-Ebene noch ohne einen Reformarm im jetzigen Stil durchsetzbar wäre. Die Frage, wie erfolgreich die der Prozess in den nächsten Jahren verläuft, wird daher entscheidend.