Themenschwerpunkte


Missbrauch von Forschungssubventionen schwächt Innovationspolitik

Philipp Böing und Bettina Peters, ZEW

In den letzten zwei Jahrzehnten waren die Ausgaben für Forschung und Entwicklung (FuE) in Unternehmen (Business Expenditure on Research and Development, BERD) die wichtigste Triebkraft für das FuE-Wachs­tum in China. Die jährliche BERD-Wachstumsrate lag dabei ste­tig über dem durchschnittlichen Wachstum der OECD-Staaten. Gleichzeitig erreichte die staatliche Förderung von FuE-Ausgaben in China zwischen 2003 und 2018 offiziell nur 4,3 Prozent, deut­lich unter dem OECD-Durchschnitt von 6,7 Prozent. Um innova­tionsfähiger zu werden, sollen Chinas FuE-Ausgaben in den kommenden fünf Jahren um mindestens sieben Prozent jährlich steigen, unterstützt durch staatliche FuE-Subventionen. Jedoch ist es damit nicht getan: Wie eine aktuelle Studie des ZEW (Leibniz Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung) in Mannheim zeigt, ist FuE-Subventionsmissbrauch in der Ver­gangenheit in China weit verbreitet gewesen und steht schon lange einem effizienten Einsatz der staatlichen Fördermittel im Weg.

Daher wurde bereits 2006 eine Neuausrichtung von Chi­nas Innovations- und Industriepolitik von zahlreichen Maßnah­men begleitet, um sowohl die Förderinstrumente zu verbessern als auch deren Missbrauch einzudämmen. Sollten solche Maß­nahmen in Zukunft noch besser greifen, wird China ein zuneh­mend innovativer Wettbewerber auf dem Weltmarkt werden und gleichzeitig an Attraktivität als FuE-Standort für ausländische Unternehmen gewinnen.

Chinas Subventionspolitik offenbart Schwachstellen

In China ist der Anteil der Subventionsempfänger unter den börsennotierten Unternehmen nach der Jahrtausendwende enorm gestiegen: Betrug er 2001 noch 32 Prozent, lag er 2011 bereits bei 90 Prozent. Durchschnittlich waren rund 10 Prozent der gesamten staatlichen Unternehmenssubventionen speziell für FuE-Aktivitäten vorgesehen. Unsere Studie zeigt jedoch, dass etwa 42 Prozent der Empfänger von FuE-Subventionen im Zeitraum 2001 bis 2011 diese staatlichen Mittel vollständig oder zumindest teilweise für Nicht-Forschungszwecke ausgege­ben haben. Diese Form des Subventionsmissbrauchs wurde gemessen durch einen Vergleich der von den Unter­nehmen in ihren Geschäftsberichten jeweils veröffentlichten FuE-Ausgaben und den erhaltenen FuE-Subventionen. Insgesamt flossen 53 Prozent aller für FuE vorgesehenen Subventionszah­lungen in andere, also Nicht-Forschungszwecke. Oftmals werden zum Beispiel die Fördermittel zur Quersubventionierung von Investitionen ohne FuE-Bezug zweckentfremdet, was auch zur raschen Senkung von Produktionskosten und Wettbewerbsverzerrung auf internatio­nalen Märkten führen kann.

Laut der Studienergebnisse haben die FuE-Ausgaben durch die Subventionen zwar zugenommen, aller­dings hätte die Steigerung in den geförderten Unternehmen mehr als doppelt so hoch sein können, wie sie es tatsächlich war. Die staatliche FuE-Förderung hat bei den Unternehmen auch zum Anstieg der Investitionen in Sachanlagen, Beschäftigung und Umsatz geführt. Keine Effekte zeigte die FuE-Förderung der Studie zufolge je­doch auf die Produktivität der Unternehmen, die Anzahl an IT-Hightech-Erfindungen und die Hochschulkooperationen. Weiterhin offenbart die Analyse auch Optimierungspotenzial bei der Auswahl der geförderten Unternehmen. Bei Staatsbetrieben bleibt die FuE-Förderung bislang völlig ohne Wirkung, und auch die Unterstützung des Hochtechnologiesektors sollte in Zukunft noch differenzierter gestaltet werden. Laut der Studienergebnisse können ne­ben dem Missbrauch von Subventionen auch zu häufige oder zu hohe Zahlungen zu Ineffizienzen führen.

In Teilen Verbesserungen bei Konzeption und Imple­mentierung

Weiter stellen wir fest, dass die Zweckent­fremdung im Laufe der Zeit deutlich zurückgeht: Von 81 Prozent in 2001 auf 18 Prozent im Jahr 2011. Diesen Rückgang erreich­te die chinesische Regierung auch durch ihren „Mittel- bis Lang­fristplan für die Entwicklung von Wissenschaft und Technik“. Durch ihn konnte China bereits einige strukturelle Probleme seines Innovationssystems angehen und notwendige Verbesse­rungen einleiten. Außerdem wurde die Verwaltung von Förder­programmen so umstrukturiert, dass Unternehmen nun genau­er ausgewählt und die Verwendung der Subventionen besser kontrolliert werden können. Diese Reformen zeigten bereits ei­ne deutliche Wirkung. Allerdings kam es auch im Jahr 2020 noch zu umfangreicher Veruntreuung von staatlicher Förderung in der Halbleiterfertigung, einer Schlüsselindustrie für die von China angestrebte technologische Souveränität.

China hat bisher noch nicht bewiesen, dass es in der Lage ist, besser als die weltweit führenden Innovationssysteme in den Vereinigten Staaten Innovationen und Spitzentechnologie hervorzubringen. Gelingt es China jedoch, mit dem 14. Fünfjah­resplan eine weitere Verbesserung von Konzeption und Imple­mentierung seiner Innovationspolitik durchzusetzen, ist zu er­warten, dass künftig auch die Unternehmensproduktivität stei­gen und zu einem höheren Wirtschaftswachstum aufgrund von „Innovation Made in China“ führen wird. Politik und Wirtschaft in den USA und Europa sollten sich bereits jetzt für eine weitere Intensivie­rung des Wettbewerbs, insbesondere in Hochtechnologiesek­toren, rüsten.

Philipp Böing ist Senior Researcher des Forschungsbereichs „Innovationsökonomik und Unternehmensdynamik“ und Chinaexperte am ZEW – Leibniz-Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung.

Bettina Peters ist stellvertretende Leiterin des Forschungsbereichs „Innovationsökonomik und Unternehmensdynamik“ und Professorin an der Universität Luxemburg.

Dieser Beitrag gehört in den Kontext der Veranstaltungsreihe Global China Conversations des Instituts für Weltwirtschaft in Kiel (IfW). Am Donnerstag diskutieren Philipp Böing, Senior Researcher am ZEW in Mannheim, und Wolfgang Krieger, Stellvertretender Hauptgeschäftsführer des Bundesverbands der Deutschen Industrie (BDI) in China, im Rahmen dieses Formats über das Thema: „Innovation Made in China“ – Wie wirksam ist Pekings Innovationspolitik? China.Table ist Medienpartner der Veranstaltungsreihe.

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