Die Entwürfe für die Abschlusstexte der COP29, die die Präsidentschaft am Freitagnachmittag vorgelegt hat, machen nicht nur einen Vorschlag, wie ein neues globales Klimafinanzziel mit der Emissionsminderung zusammengehen soll – sie könnten auch die Karten in der globalen Klimapolitik neu mischen: Aus der traditionellen Frontstellung des “Globalen Nordens” gegen den “Globalen Süden” machen sie die Allianz USA/EU/China gegen den Rest der Welt.
Die Gruppen, die sich besonders den Schutz der vulnerablen Staaten auf die Fahnen geschrieben haben – die EU und China – unterstützen einen Text, der die Belange der Ärmsten nur am Rand behandelt. Und der potenzielle Deal von Baku könnte nach dem erwarteten Ausstieg der USA aus dem internationalen Klimaschutz eine neue Ära der chinesischen Dominanz mithilfe der EU vorzeichnen.
Die Texte, die die Präsidentschaft nach Konsultationen mit den Ländern vorgelegt hat, entsprechen in weiten Teilen den Vorstellungen der EU und der USA. Ohne die stille Zustimmung Chinas wären sie wohl kaum möglich geworden. Und aus Verhandlerkreisen heißt es, auch von vielen großen Entwicklungsländern komme zumindest keine Ablehnung.
Die EU und die USA können mit dem Finanzziel von 250 Milliarden gut leben, auch wenn es von US-Seite heißt, es erfordere “mehr Ehrgeiz und außergewöhnliche Reichweite”. Länder wie China, Südkorea oder die Golfstaaten können ebenfalls zufrieden damit sein, dass ihre Beiträge zur Klimafinanzierung nur in dem Maße zum Klimaziel zählen sollen, wie sie über multilaterale Banken laufen und wie sie es wollen. Brasilien wiederum hat vorgeschlagen, das Finanzziel für 2030 auf 300 Milliarden und für 2035 auf 390 Milliarden zu erhöhen.
Unglücklich mit dem Entwurf sind die verletzlichsten Staaten. Die Inselstaaten AOSIS haben erklärt, sie seien “tief enttäuscht”, der Text sei “unakzeptabel.” Schließlich hätten sie ein Minimum an Klimafinanzierung von 39 Milliarden Dollar für die kleinen Inselstaaten und 220 Milliarden für die am wenigsten entwickelten Länder gefordert.
Auch die afrikanischen Verhandler finden den Entwurf “total inakzeptabel”, da er nicht den Weg zu 1,5-Grad öffne und allein für Anpassung schon 400 Milliarden benötigt würden. “Außerdem sind unter dieser Formulierung nicht mehr die entwickelten Länder für die Finanzierung zuständig”, kritisierte der kenianische Klimabotschafter Ali Mohamed. Umwelt- und Menschenrechtsgruppen sind in ersten Reaktionen empört darüber, dass die Summe für die Klimahilfen nicht höher liegt und die Schutzmechanismen, etwa bei Anpassung und Loss and Damage, nicht deutlich stärker verankert sind.
In der Tat ist der Entwurf bei den zentralen Fragen für die armen Länder erstaunlich schwach – bei Anpassung und Loss and Damage. Der Finanztext erkennt zwar an, dass Zuschüsse und billige Kredite nötig sind, besonders für Anpassung und Verluste und Schäden, “vor allem für die besonders verletzlichen Staaten” – doch er reserviert keine Summe oder Quote für die Verletzlichen und nennt insgesamt keine hohe Summe. Loss and Damage wiederum wird nur in einem Absatz erwähnt.
Dazu kommt: Nach Berechnungen von Oxfam-Finanzexperte Jan Kowalzig entsprechen die “250 Milliarden im Jahr 2035 von der Kaufkraft her etwa den 100 Milliarden von 2009, wenn man Inflation und die neuen Berechnungsweisen für die Entwicklungsbanken berücksichtigt”.
Damit sehen sich die Ärmsten im Stich gelassen. Ein Text, der so “unbalanciert” zwischen den unterschiedlichen Interessen der Länder ist, würde wohl bei einem Plenum der Konferenz einen Sturm der Entrüstung auslösen. Dieses Plenum gibt es aber bis zum Freitagabend Ortszeit in Baku nicht – der Hauptverhandler der Präsidentschaft Yalchin Rafiyev hat erklärt, man werde weiter mit den einzelnen Staaten verhandeln, um “kleinere Änderungen” am Text vorzunehmen. Das wahrscheinlichste Vorgehen: Die Nacht über konsultiert die Präsidentschaft mit allen Gruppen und stellt am Samstagvormittag aus den Anregungen einen neuen Text zusammen. Den muss sie dann irgendwann im Plenum beschließen lassen.
Bei einem neuen und letzten Text könnte es wohl Verbesserungen aus Sicht der Entwicklungsländer geben – bei der Gesamtsumme, bei Anpassung oder Loss and Damage. Im Endeffekt sitzen die kleinen Staaten aber am kürzeren Hebel: Ihre einzige Machtoption ist, im Plenum einen großen Kampf zu führen und den gesamten Text abzulehnen. Das aber ließe sie ohne jeden Deal und ohne Finanzierung zurück. Wenn die EU und China weiter das Papier unterstützen, fehlen ihnen ihre Schutzmächte. Auch das ist eine bittere Erkenntnis für die ärmsten Länder.
Völlig ungeklärt vor diesem Hintergrund wäre auch die Zukunft der “High Ambition Coalition” (HAC). In ihr haben sich immer wieder progressive Staaten aus dem globalen Norden und Süden zusammengefunden, um für mehr Ehrgeiz zu kämpfen. Die Mitglieder aus der AOSIS, kleinen Inselstaaten, Afrika oder Südamerika könnten sich von der EU und den Mitgliedern von Umbrella Group und der Environmental Integrity Group EIG im Stich gelassen fühlen.
Während die deutsche Außenministerin Annalena Baerbock erklärt hat, Europa “führe von der Spitze” im Klimaprozess, zeigt sich bei China das Gegenteil: Der größte aktuelle CO₂-Emittent führt in der Klimadiplomatie von hinten. Nach dem erwarteten Ausstieg der USA unter Donald Trump bleibt dem Exportweltmeister für grüne Technologien ein weltweiter Markt, der in diesem Abkommen durch die Bereiche Minderung und Anpassung und die Bekräftigung der Dubai-Ziele zur Verdreifachung von Erneuerbaren und Verdopplung der Effizienz weiter angekurbelt wird.
Bei der Finanzierung der weltweiten Klimaprogramme wiederum kann Peking sich dann beteiligen, wenn es passt – und ansonsten zusehen, wie sich seine ökonomischen Konkurrenten damit abmühen, aus ihren engen Staatsbudgets die Gelder für die versprochenen 250 Milliarden Dollar zusammenzubekommen. Das wiederum wird nach einem erwarteten Ende der US-Zahlungen eine noch deutlich größere Bürde, vor allem für die Europäer.
Will die EU bei der Klimapolitik aber weltweit am Ball bleiben und etwa ihren Green Deal umsetzen, wird sie mit China kooperieren müssen – und zwar zu Pekings Konditionen. Denn Rohstoffe oder grüne Techniken aus China sind nicht verzichtbar. Und ob die Europäer vor diesem Hintergrund Handelshemmnisse mit Bezug zur Klimapolitik wie CBAM oder Zölle auf den Import von chinesischen E-Autos durchhalten, wird sich zeigen.
Am offiziell letzten Konferenztag gibt es auf der COP29 erstmals konkrete Fortschritte. Die aserbaidschanische Präsidentschaft legte am Freitagnachmittag Textentwürfe zu den Themen Klimafinanzen, Minderung (Mitigation), Just Transition und dem Globalen Anpassungsziel vor.
Die Texte reflektieren die Positionen der Industrieländer besonders stark. Die erweiterte Geberbasis sowie eine größere Rolle von Entwicklungsbanken finden sich darin wieder. Insbesondere die Forderungen der EU wurden weitgehend berücksichtigt – entsprechend groß war die Kritik aus dem Globalen Süden, der sich vor allem eine höhere Summe für die Klimafinanzierung erhofft hatte.
Im Detail steht im Text zu Klimafinanzen (NCQG):
Beim Thema Emissionsminderung ist das Bild ambivalent. Zum einen enthält die neueste Textversion des Mitigation Work Programme (MWP) keinen Rückverweis auf die Ergebnisse des ersten Global Stocktake (GST) vergangenes Jahr in Dubai und damit zur Abkehr von fossilen Energien. Christoph Bals, politischer Geschäftsführer von Germanwatch, beschrieb dies als “Desaster”. Das MWP, welches Emissionsminderungen seit der COP27 im UNFCCC-Prozess verankert hatte, sei damit quasi tot.
Es gibt allerdings noch einen weiteren Mitigationstext, den sogenannten UAE Dialogue, in dem es um die Umsetzung des Global Stocktake geht. Auch er trägt die klare Handschrift der EU, denn:
Sogar erste konkrete Ziele zur Umsetzung des Global Stocktake sind als Option enthalten:
Allerdings ist die Option “No Text” ebenfalls enthalten, sodass es in den weiteren Verhandlungen noch darum gehen wird, ob der Absatz zum Netz- und Speicherausbau Konsens findet. Mit der Textoption könnten sowohl Entwicklungs- als auch Industrieländer wohl leben. Offen ist, ob Schwellenländer, die darin neue Verpflichtungen für die eigenen Klimaziele fürchten, dem zustimmen können.
Beim Global Goal on Adaptation enthält der neue Text ebenfalls leichte Fortschritte:
Das Just Transition Work Programme wurde bei der COP27 auf den Weg gebracht und soll dafür sorgen, die sozialen und wirtschaftlichen Herausforderungen des Übergangs zu einer kohlenstoffarmen Wirtschaft gerecht zu gestalten. In Baku wird das Just Transition Work Programme (JTWP) weiterentwickelt, um gerechte und inklusive Wege zur Erreichung der Klimaziele zu fördern. Im neuen Text heißt es:
Die Entwürfe für die Abschlusstexte der COP29, die die Präsidentschaft am Freitagnachmittag vorgelegt hat, machen nicht nur einen Vorschlag, wie ein neues globales Klimafinanzziel mit der Emissionsminderung zusammengehen soll – sie könnten auch die Karten in der globalen Klimapolitik neu mischen: Aus der traditionellen Frontstellung des “Globalen Nordens” gegen den “Globalen Süden” machen sie die Allianz USA/EU/China gegen den Rest der Welt.
Die Gruppen, die sich besonders den Schutz der vulnerablen Staaten auf die Fahnen geschrieben haben – die EU und China – unterstützen einen Text, der die Belange der Ärmsten nur am Rand behandelt. Und der potenzielle Deal von Baku könnte nach dem erwarteten Ausstieg der USA aus dem internationalen Klimaschutz eine neue Ära der chinesischen Dominanz mithilfe der EU vorzeichnen.
Die Texte, die die Präsidentschaft nach Konsultationen mit den Ländern vorgelegt hat, entsprechen in weiten Teilen den Vorstellungen der EU und der USA. Ohne die stille Zustimmung Chinas wären sie wohl kaum möglich geworden. Und aus Verhandlerkreisen heißt es, auch von vielen großen Entwicklungsländern komme zumindest keine Ablehnung.
Die EU und die USA können mit dem Finanzziel von 250 Milliarden gut leben, auch wenn es von US-Seite heißt, es erfordere “mehr Ehrgeiz und außergewöhnliche Reichweite”. Länder wie China, Südkorea oder die Golfstaaten können ebenfalls zufrieden damit sein, dass ihre Beiträge zur Klimafinanzierung nur in dem Maße zum Klimaziel zählen sollen, wie sie über multilaterale Banken laufen und wie sie es wollen. Brasilien wiederum hat vorgeschlagen, das Finanzziel für 2030 auf 300 Milliarden und für 2035 auf 390 Milliarden zu erhöhen.
Unglücklich mit dem Entwurf sind die verletzlichsten Staaten. Die Inselstaaten AOSIS haben erklärt, sie seien “tief enttäuscht”, der Text sei “unakzeptabel.” Schließlich hätten sie ein Minimum an Klimafinanzierung von 39 Milliarden Dollar für die kleinen Inselstaaten und 220 Milliarden für die am wenigsten entwickelten Länder gefordert.
Auch die afrikanischen Verhandler finden den Entwurf “total inakzeptabel”, da er nicht den Weg zu 1,5-Grad öffne und allein für Anpassung schon 400 Milliarden benötigt würden. “Außerdem sind unter dieser Formulierung nicht mehr die entwickelten Länder für die Finanzierung zuständig”, kritisierte der kenianische Klimabotschafter Ali Mohamed. Umwelt- und Menschenrechtsgruppen sind in ersten Reaktionen empört darüber, dass die Summe für die Klimahilfen nicht höher liegt und die Schutzmechanismen, etwa bei Anpassung und Loss and Damage, nicht deutlich stärker verankert sind.
In der Tat ist der Entwurf bei den zentralen Fragen für die armen Länder erstaunlich schwach – bei Anpassung und Loss and Damage. Der Finanztext erkennt zwar an, dass Zuschüsse und billige Kredite nötig sind, besonders für Anpassung und Verluste und Schäden, “vor allem für die besonders verletzlichen Staaten” – doch er reserviert keine Summe oder Quote für die Verletzlichen und nennt insgesamt keine hohe Summe. Loss and Damage wiederum wird nur in einem Absatz erwähnt.
Dazu kommt: Nach Berechnungen von Oxfam-Finanzexperte Jan Kowalzig entsprechen die “250 Milliarden im Jahr 2035 von der Kaufkraft her etwa den 100 Milliarden von 2009, wenn man Inflation und die neuen Berechnungsweisen für die Entwicklungsbanken berücksichtigt”.
Damit sehen sich die Ärmsten im Stich gelassen. Ein Text, der so “unbalanciert” zwischen den unterschiedlichen Interessen der Länder ist, würde wohl bei einem Plenum der Konferenz einen Sturm der Entrüstung auslösen. Dieses Plenum gibt es aber bis zum Freitagabend Ortszeit in Baku nicht – der Hauptverhandler der Präsidentschaft Yalchin Rafiyev hat erklärt, man werde weiter mit den einzelnen Staaten verhandeln, um “kleinere Änderungen” am Text vorzunehmen. Das wahrscheinlichste Vorgehen: Die Nacht über konsultiert die Präsidentschaft mit allen Gruppen und stellt am Samstagvormittag aus den Anregungen einen neuen Text zusammen. Den muss sie dann irgendwann im Plenum beschließen lassen.
Bei einem neuen und letzten Text könnte es wohl Verbesserungen aus Sicht der Entwicklungsländer geben – bei der Gesamtsumme, bei Anpassung oder Loss and Damage. Im Endeffekt sitzen die kleinen Staaten aber am kürzeren Hebel: Ihre einzige Machtoption ist, im Plenum einen großen Kampf zu führen und den gesamten Text abzulehnen. Das aber ließe sie ohne jeden Deal und ohne Finanzierung zurück. Wenn die EU und China weiter das Papier unterstützen, fehlen ihnen ihre Schutzmächte. Auch das ist eine bittere Erkenntnis für die ärmsten Länder.
Völlig ungeklärt vor diesem Hintergrund wäre auch die Zukunft der “High Ambition Coalition” (HAC). In ihr haben sich immer wieder progressive Staaten aus dem globalen Norden und Süden zusammengefunden, um für mehr Ehrgeiz zu kämpfen. Die Mitglieder aus der AOSIS, kleinen Inselstaaten, Afrika oder Südamerika könnten sich von der EU und den Mitgliedern von Umbrella Group und der Environmental Integrity Group EIG im Stich gelassen fühlen.
Während die deutsche Außenministerin Annalena Baerbock erklärt hat, Europa “führe von der Spitze” im Klimaprozess, zeigt sich bei China das Gegenteil: Der größte aktuelle CO₂-Emittent führt in der Klimadiplomatie von hinten. Nach dem erwarteten Ausstieg der USA unter Donald Trump bleibt dem Exportweltmeister für grüne Technologien ein weltweiter Markt, der in diesem Abkommen durch die Bereiche Minderung und Anpassung und die Bekräftigung der Dubai-Ziele zur Verdreifachung von Erneuerbaren und Verdopplung der Effizienz weiter angekurbelt wird.
Bei der Finanzierung der weltweiten Klimaprogramme wiederum kann Peking sich dann beteiligen, wenn es passt – und ansonsten zusehen, wie sich seine ökonomischen Konkurrenten damit abmühen, aus ihren engen Staatsbudgets die Gelder für die versprochenen 250 Milliarden Dollar zusammenzubekommen. Das wiederum wird nach einem erwarteten Ende der US-Zahlungen eine noch deutlich größere Bürde, vor allem für die Europäer.
Will die EU bei der Klimapolitik aber weltweit am Ball bleiben und etwa ihren Green Deal umsetzen, wird sie mit China kooperieren müssen – und zwar zu Pekings Konditionen. Denn Rohstoffe oder grüne Techniken aus China sind nicht verzichtbar. Und ob die Europäer vor diesem Hintergrund Handelshemmnisse mit Bezug zur Klimapolitik wie CBAM oder Zölle auf den Import von chinesischen E-Autos durchhalten, wird sich zeigen.
Am offiziell letzten Konferenztag gibt es auf der COP29 erstmals konkrete Fortschritte. Die aserbaidschanische Präsidentschaft legte am Freitagnachmittag Textentwürfe zu den Themen Klimafinanzen, Minderung (Mitigation), Just Transition und dem Globalen Anpassungsziel vor.
Die Texte reflektieren die Positionen der Industrieländer besonders stark. Die erweiterte Geberbasis sowie eine größere Rolle von Entwicklungsbanken finden sich darin wieder. Insbesondere die Forderungen der EU wurden weitgehend berücksichtigt – entsprechend groß war die Kritik aus dem Globalen Süden, der sich vor allem eine höhere Summe für die Klimafinanzierung erhofft hatte.
Im Detail steht im Text zu Klimafinanzen (NCQG):
Beim Thema Emissionsminderung ist das Bild ambivalent. Zum einen enthält die neueste Textversion des Mitigation Work Programme (MWP) keinen Rückverweis auf die Ergebnisse des ersten Global Stocktake (GST) vergangenes Jahr in Dubai und damit zur Abkehr von fossilen Energien. Christoph Bals, politischer Geschäftsführer von Germanwatch, beschrieb dies als “Desaster”. Das MWP, welches Emissionsminderungen seit der COP27 im UNFCCC-Prozess verankert hatte, sei damit quasi tot.
Es gibt allerdings noch einen weiteren Mitigationstext, den sogenannten UAE Dialogue, in dem es um die Umsetzung des Global Stocktake geht. Auch er trägt die klare Handschrift der EU, denn:
Sogar erste konkrete Ziele zur Umsetzung des Global Stocktake sind als Option enthalten:
Allerdings ist die Option “No Text” ebenfalls enthalten, sodass es in den weiteren Verhandlungen noch darum gehen wird, ob der Absatz zum Netz- und Speicherausbau Konsens findet. Mit der Textoption könnten sowohl Entwicklungs- als auch Industrieländer wohl leben. Offen ist, ob Schwellenländer, die darin neue Verpflichtungen für die eigenen Klimaziele fürchten, dem zustimmen können.
Beim Global Goal on Adaptation enthält der neue Text ebenfalls leichte Fortschritte:
Das Just Transition Work Programme wurde bei der COP27 auf den Weg gebracht und soll dafür sorgen, die sozialen und wirtschaftlichen Herausforderungen des Übergangs zu einer kohlenstoffarmen Wirtschaft gerecht zu gestalten. In Baku wird das Just Transition Work Programme (JTWP) weiterentwickelt, um gerechte und inklusive Wege zur Erreichung der Klimaziele zu fördern. Im neuen Text heißt es:
