Es ist der umstrittenste Vorschlag des „Fit for 55„-Klimapakets der Europäischen Kommission: die Einführung eines separaten EU-Emissionshandels für die CO2-Emissionen von Gebäuden und Straßenfahrzeugen (ETS 2). Kein Wunder: Um die verschärften EU-Klimaziele auch in diesen Sektoren erreichen zu können, würde das ETS 2 fossile Kraft- und Heizstoffe verteuern. Alle könnten künftig direkt von der Zapfsäule und ihrer Heizkostenrechnung ablesen, dass Klimaschutz seinen Preis hat. Das ist immer unpopulär, und gerade in Zeiten stark steigender Inflation träfe dies insbesondere Menschen mit niedrigerem und auch mittlerem Einkommen hart.
Niemand will soziale Verwerfungen, und der Politik stehen noch die französischen Gelbwesten-Proteste lebhaft vor Augen, die sich an einem CO2-Preisaufschlag auf Benzin und Diesel entzündeten. Von Anfang an war daher auch der Widerstand gegen ein ETS 2 groß – nicht allein von osteuropäischen EU-Mitgliedstaaten, sondern selbst innerhalb der Kommission, die daher zur sozialen Abfederung auch einen Klima-Sozialfonds vorgeschlagen hat.
Dennoch droht jetzt das ETS 2 sowohl im Europäischen Parlament als auch im Rat ganz zu scheitern. Klimapolitisch wäre dies ein fataler Fehler, denn ein ETS 2 kann CO2-Emissionen wirksamer und kostengünstiger als andere Klimaschutzinstrumente senken sowie zugleich sozial ausgestaltet werden.
ETS 2 ist unverzichtbar, um EU-Klimaziele zu erreichen
Während die CO2-Emissionen von energieintensiven Industrien und Energieerzeugern bereits seit 2005 vom ETS 1 gedeckelt und wunschgemäß gesenkt wurden, ist im gleichen Zeitraum der CO2-Ausstoß von Gebäuden kaum gesunken und der des Straßenverkehrs trotz verschiedener Klimaschutzmaßnahmen wie CO2-Flottengrenzwerten für Pkw, Kleintransporter und Lkw sogar gestiegen. Dafür gibt es Gründe:
Entscheidend ist, dass ein Emissionshandel die Gesamtmenge an Emissionsrechten und damit die maximal erlaubten CO2-Emissionen deckelt („Cap“) und stetig absenkt, sodass das vorab festgelegte EU-Klimaziel sicher erreicht wird. Im ETS 2 müssen Unternehmen für die von ihnen auf den Markt gebrachte Brennstoffmenge eine entsprechende Zahl an Emissionsrechten abgeben („Upstream-Emissionshandel“). Die stetige Verknappung der verfügbaren Emissionsrechte führt dazu, dass ihr Preis steigt und sich folglich die Nutzung von zum Beispiel fossiler Kraftstoffe im Vergleich zu CO2-ärmeren Alternativen entsprechend verteuert.
Auf diese Weise setzte das CO2-Preissignal Anreize für CO2-sparendes Verhalten. So kann man angesichts steigender Spritpreise weniger und langsamer fahren, zu einem spritsparenden Fahrzeug wechseln oder auf öffentliche Verkehrsmittel umsteigen.
Zweiter EU-Emissionshandel als langfristiges Preissignal
Im Gegensatz dazu haben zum Beispiel im Straßenverkehrssektor die bereits seit Jahren geltenden CO2-Grenzwerte für Straßenfahrzeuge weder eine effektive noch eine kosteneffiziente CO2-Reduktion erreichen können. Das liegt nicht nur daran, dass sie im Gegensatz zu einem Emissionshandel nur für Neu- und nicht auch für Altfahrzeuge gelten. Vielmehr führen durch CO2-Grenzwerte verordnete kraftstoffeffizientere Fahrzeuge zwar zu relativen Kraftstoffeinsparungen. Die dadurch eingesparten Kraftstoffkosten regen tendenziell jedoch dazu an, schwerere und leistungsstärkere Fahrzeuge zu fahren sowie mehr Kilometer zurückzulegen. Unterm Strich steigen so sogar der absolute Kraftstoffverbrauch und der damit verbundene CO2-Ausstoß. Das sinkende Cap des ETS 2 würde solchen „Rebound-Effekten“ entgegenwirken.
Außerdem würde vom ETS 2 das starke Signal ausgehen, dass die Preise fossiler Kraft- und Heizstoffe langfristig steigen werden, selbst wenn der Weltmarktpreis für Öl- und Gas wieder sinkt. Hierauf können sich Verbraucherinnen und Verbraucher sowie Unternehmen einstellen, sodass Planungs- und Investitionssicherheit für die Umstellung zum Beispiel auf alternative Fahrzeugantriebe und CO2-arme Heizungen besteht. Zudem wird durch die Dekarbonisierung dieser Sektoren Europa unabhängiger vom Import fossiler Energien, auch aus Russland.
Insgesamt würde ohne das ETS 2 das zentrale Element der nach der Gesamtkonzeption des „Fit for 55“-Klimapakets aufeinander bezogenen Instrumente zur CO2-Reduktion bei Gebäuden und im Straßenverkehr fehlen. Die EU kann es sich jedoch angesichts der klimapolitischen Versäumnisse der Vergangenheit und ihrer verschärften Klimaziele schlicht nicht weiter leisten, auf die Einführung eines Emissionshandels auch für diese Sektoren zu verzichten.
Soziales ETS 2 ist nötig und möglich
Europäische Klimapolitik kann auf Dauer nur erfolgreich sein, wenn sie sowohl von den Bürgerinnen und Bürgern als auch zwischen den Mitgliedstaaten als sozial ausgewogen akzeptiert wird. Die gute Nachricht ist, dass ein ETS 2 durchaus sozial ausgestaltet werden kann.
Entscheidend für eine breite Akzeptanz des ETS 2 in der Bevölkerung ist nicht die Höhe des von ihm erzeugten CO2-Preises für fossile Kraft- und Heizstoffe, sondern die effektive Belastung der Bürgerinnen und Bürger. Durch eine geeignete Verwendung der Erlöse aus der Versteigerung von ETS 2-Zertifikaten und die Ausgestaltung des vorgeschlagenen Klima-Sozialfonds lassen sich durch Pro-Kopf-Transferzahlungen übermäßige Belastungen niedriger und mittlerer Einkommen vermeiden.
Werden ETS 2-Versteigerungserlöse weitgehend als identische Pro-Kopf-Zahlungen an alle Bürgerinnen und Bürger ausgezahlt, die diese ab einer gewissen Einkommenshöhe versteuern müssen, können weite Teile der Bevölkerung hinreichend für die steigenden CO2-Preise des ETS 2 kompensiert werden. Damit führt die „regressive“ CO2-Bepreisung insgesamt zu einer mit dem Einkommen abnehmenden Entlastung. Dies ist sozial gerecht, denn Bürgerinnen und Bürger mit höheren Einkommen heizen im Schnitt mehr Wohnraum, fahren größere Autos und verursachen folglich mehr CO2-Emissionen. Klimaschutzmaßnahmen werden zudem sozial gerechter durch „progressive“ Steuern finanziert statt durch einen „regressiven“ CO2-Preis.
Würden die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, einen Gutteil der ETS 2-Versteigerungserlöse pro Kopf an ihre Bürgerinnen und Bürger auszuzahlen und Härtefälle gezielt zu unterstützen, entfiele auch die aufwendige Aufstellung umfangreicher Klima-Sozialpläne, wie sie die Kommission vorgeschlagen hat. Durch Wegfall der bürokratischen Klima-Sozialpläne würde der Klimasozialfonds so zum reinen Transferinstrument.
Insgesamt ist eine soziale Ausgestaltung des ETS 2 möglich. Auch wenn kurzfristig die aktuell stark steigende Inflation und explodierende Energiepreise den Widerstand gegen die Einführung einer CO2-Bepreisung fossiler Kraft- und Heizstoffe verstärken, ist ein ETS 2 langfristig der richtige Weg zur Dekarbonisierung des Gebäude- und Straßenverkehrssektors. Daher sollten sich jetzt das Europäische Parlament und die Mitgliedstaaten ihrer Verantwortung für den Klimaschutz und für soziale Gerechtigkeit bewusst sein und sich nicht weiter aus unberechtigter Furcht vor sozialen Verwerfungen gegen das wirksame, kosteneffiziente und sozial gestaltbare Klimaschutzinstrument des ETS 2 sperren. Diese klimapolitische Chance darf jetzt nicht verspielt werden.