Im November 2020 hat die EU-Kommission als Reaktion auf die COVID-19-Pandemie einen Vorschlag für ein Gesetzgebungspaket zur Schaffung einer Gesundheitsunion angenommen. Es zielt darauf ab, den europäischen Rahmen im Bereich Gesundheit zu stärken, der sich während der COVID-19-Krise als unzureichend erwiesen hat. Es ist noch zu früh, um das Paket abschließend zu bewerten, da es sich noch im Gesetzgebungsverfahren befindet. Eine vorläufige Bewertung für die Gesundheit in der EU ist jedoch möglich und basiert auf zwei Fragen: 1) Wird das Paket den Ambitionen der Gesundheitsunion gerecht? und 2) Sollte das Projekt der Gesundheitsunion, das sich derzeit auf die Gesundheitssicherheit beschränkt, auf andere Gesundheitsbereiche ausgeweitet werden?
Der europäische Rahmen für die Gesundheitssicherheit stützt sich auf die Koordinierung der Gesundheitsministerien im Rahmen des Gesundheitssicherheitsausschusses, die epidemiologische Überwachung durch das Europäische Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) und die gemeinsame Beschaffung wichtiger medizinischer Güter. Alle diese Mechanismen wurden in den ersten Tagen des Ausbruchs von COVID-19 aktiviert.
Kaum Kooperation zwischen den Ländern
Die EU-Länder zögerten jedoch, epidemiologische Daten und Informationen über die Beschaffung auszutauschen, die COVID-19-Indikatoren zu harmonisieren und die Hygienemaßnahmen zu koordinieren. Selbst bei der Verwaltung ihrer gemeinsamen Grenzen haben die Mitgliedstaaten, die mit dem harmonisierten Instrument des digitalen COVID-19-Zertifikats der EU ausgestattet sind, ohne Absprache nationale Grenzkontrollmaßnahmen angewendet.
Vor diesem Hintergrund war die Impfstoffstrategie mit dem gemeinsamen Kauf von Impfstoffen eine außergewöhnliche Solidaritätsentscheidung, die jedoch im Kontext eines globalen Wettlaufs um Impfstoffe und unter der Bedrohung durch den von Trump angeführten Impfstoffnationalismus getroffen wurde. Sie hatte einen schwierigen Start mit langsamen Impfstofflieferungen, war aber schließlich sehr effektiv bei der Versorgung der europäischen Bevölkerung mit Impfstoffen. Politisch gesehen hat die Krise den positiven Beitrag der Europäischen Union gezeigt und den Weg für eine stärkere Koordinierung im Gesundheitswesen geebnet.
Gesundheitsunion: Keine Extra-Befugnisse für die EU
Das Gesundheitspaket vom November 2020 baut auf den im Rahmen von COVID-19 gewonnenen Erkenntnissen auf. Führt es zu einer radikalen Abkehr von den politischen Gegebenheiten vor COVID-19? Die Antwort ist gemischt. Das Paket enthält eine Reihe von Verbesserungen bei der Gesundheitssicherheit: verstärkte Überwachungskapazitäten, Austausch von besser vergleichbaren epidemiologischen Informationen in Echtzeit, europäische und nationale Pläne zur Krisenvorsorge, Krisensimulationstests. Aber es überträgt keine zusätzlichen Befugnisse auf die EU-Ebene.
Dies ist nicht überraschend: Es spiegelt die strukturellen Spannungen zwischen europäischer Koordinierung und nationaler Souveränität wider, insbesondere bei Gesundheitskrisen, bei denen die nationalen Regierungen direkt betroffen sind, wenn sie das Leben ihrer Bürger nicht schützen.
Die wichtigste Neuerung ist die Einrichtung der Health Response Emergency Authority (HERA): Sie gibt der EU eine Struktur an die Hand, um die Entwicklung, die Produktion und den Kauf nicht nur von Impfstoffen, sondern von allen für Krisenfälle wichtigen medizinischen Gütern (Schutzausrüstung, Tests und Medikamente) zu unterstützen. Sie ist eine Nachbildung der BARDA-Agentur in den USA, die während der COVID-19-Krise die Forschung und Entwicklung von Impfstoffen vorfinanziert hat. Das Paket zur Gesundheitsunion vom November 2020 stellt also keine Union für Gesundheitssicherheit dar, ist aber ein bedeutender Schritt nach vorn.
ECDC-Mandat auf nicht übertragbare Krankheiten ausweiten
Wie würde eine Gesundheitsunion aussehen? Bei grenzüberschreitenden Gesundheitsbedrohungen sind die Länder in Bezug auf die Gesundheitssicherheit auf jeden Fall voneinander abhängig, und die EU ist so stark wie ihr schwächstes Land. Alle Länder haben ein Interesse daran, ihre Anstrengungen zu koordinieren und Informationen auszutauschen. Ein vollständig integriertes Modell für Bereitschaft, Prävention und Reaktion auf Gesundheitskrisen würde mehr erfordern als das heutige Paket der Gesundheitsunion und würde ein höheres Maß an Gesundheitssicherheit in der EU bieten.
Bei den nicht übertragbaren Krankheiten sind die Argumente für ein gemeinsames Vorgehen der EU-Mitgliedstaaten wesentlich schwächer. In der Vergangenheit haben die Mitgliedstaaten die EU-Maßnahmen in diesem Bereich auf eine freiwillige Zusammenarbeit mit Schwerpunkt auf seltene Krankheiten und Krebs beschränkt. Die Mitgliedstaaten würden jedoch davon profitieren, ihre Forschungsanstrengungen zu bündeln und ihre Informationssysteme zur Überwachung nicht übertragbarer Krankheiten zu integrieren. Dies würde zum Verständnis, zur Vorbeugung und zur Erkennung schwerer Krankheiten oder in Bereichen wie der Umweltgesundheit beitragen, die nach wie vor eine Herausforderung für alle darstellen.
Dies fällt unter das Mandat des Vertrags über die Europäische Union im Bereich der öffentlichen Gesundheit, das die EU zur Bekämpfung der großen Gesundheitsgefahren verpflichtet. Zu diesem Zweck könnte die EU das Überwachungsmandat des ECDC auf nicht übertragbare Krankheiten ausweiten.
Konvergenz der Gesundheitssysteme wäre kostspielig
Eine letzte Frage ist, ob sich die Gesundheitsunion auch auf Gesundheitsdienstleistungen und Gesundheitssysteme erstrecken sollte. Im Vertrag wird ausdrücklich erwähnt, dass die Gesundheitssysteme weiterhin in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen. Für diese Entscheidung gibt es einige wirtschaftliche Gründe: Jede Konvergenz oder Integration von Gesundheitssystemen wäre mit unerschwinglichen Kosten verbunden.
Die EU spielt jedoch durch den Binnenmarkt für Arzneimittel und Medizinprodukte eine wichtige Rolle in den Gesundheitssystemen. Auf diese entfallen rund 20 Prozent der Gesundheitsausgaben in der EU, und Arzneimittel und Medizinprodukte sind wichtige Triebkräfte für Innovationen im Gesundheitswesen. Diese Märkte stehen unter erheblichem Druck, um mit dem globalen Wettbewerb und den knappen Gesundheitsbudgets fertig zu werden. Die EU-Kommission hat im November 2020 eine pharmazeutische Strategie verabschiedet, um diese Herausforderungen zu bewältigen, und sie wird ein wichtiger Beitrag zur Gesundheitsunion sein.
Insgesamt wird eine Gesundheitsunion kein vollständig integriertes Modell sein, wie es in einem Land existiert. Die Gesundheitssicherheit wird im Vergleich zu anderen Belangen der öffentlichen Gesundheit eine Priorität für die Integration bleiben, und koordinierte Maßnahmen im Gesundheitswesen werden begrenzt bleiben. Innerhalb dieser Grenzen würde die EU jedoch von mehr politischem Ehrgeiz profitieren. Die unmittelbare Priorität sollte die vollständige Umsetzung des Pakets der Gesundheitsunion für die Gesundheitssicherheit und die pharmazeutische Strategie sein.
Anne Bucher ist non-Resident Fellow beim europäischen Think-Tank Bruegel und ehemalige Generaldirektorin für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit in der Europäischen Kommission.