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Indien: Regierung legt Gesetz für Kohlenstoffmarkt vor

Indien hat die ersten Schritte zur Schaffung von Kohlenstoffmärkten unternommen. In diesem Sommer brachte die Regierung während der Monsun-Sitzung des Parlaments einen Gesetzentwurf zur Änderung des Energy Conservation Act (ECA) von 2001 ein, um eine rechtliche Grundlage für die Schaffung eines Kohlenstoffmarktes in Indien zu schaffen. Wie der Markt reguliert sein wird, ist darin allerdings noch nicht endgültig festgelegt – das Gesetz enthält dazu keine Einzelheiten. Auch ist noch unklar, ob es von Beginn an ein verpflichtender Markt sein soll oder ob die Teilnahme zuerst freiwillig sein soll.

Im August stimmte das indische Unterhaus für die Verabschiedung des Energy Conservation (Amendment) Bill, 2022, die die Rechtsgrundlage für die Schaffung eines Kohlenstoffmarktes bildet. Das Gesetz muss noch vom Oberhaus verabschiedet werden, bevor es vom Präsidenten unterzeichnet werden kann. Das wird für November/Dezember in der Wintersitzung des Parlaments erwartet. Ein indischer Markt für CO2-Emissionen könnte somit frühestens Mitte 2023 funktionsfähig sein.

Bekenntnis der Regierung zu Marktmechanismen

Damit erkennt die indische Regierung – bei allen offenen Detailfragen – grundsätzlich an, dass Kohlenstoffhandel und die Märkte eine entscheidende Rolle bei der Dekarbonisierung der Wirtschaft spielen können und werden. „Die Absicht Indiens ist lobenswert und signalisiert der Welt, dass wir effiziente Marktinstrumente einsetzen wollen“, sagt Karthik Ganesan vom Think-Tank Council on Energy, Environment and Water. Es gäbe in Indien bereits eine Kohlenstoffsteuer auf fossile Brennstoffe. Doch die habe wenig dazu beigetragen, grüne Alternativen voranzubringen.

Die politischen Entscheidungsträger sind sich bewusst, dass Mechanismen wie der Emissionshandel und Quoten für nicht-fossile Brennstoffe zu einer schnelleren Dekarbonisierung der Wirtschaft führen werden und dazu beitragen, die Ziele für nachhaltige Entwicklung, Klima- und Umweltschutz zu erreichen. Dies wird in der „Erklärung und dem Zweck des Gesetzentwurfs“ deutlich, mit der die Regierung ihren Gesetzentwurf begründet: „Es wird auch die Notwendigkeit gesehen, einen rechtlichen Rahmen für einen Kohlenstoffmarkt zu schaffen, um Anreize für Maßnahmen zur Emissionsreduzierung zu schaffen, die zu verstärkten Investitionen des Privatsektors in saubere Energie und Energieeffizienz führen“, heißt es.

Noch ist allerdings unklar, welche Bestimmungen genau geplant sind. Auch wird noch diskutiert, welche Sektoren der indischen Wirtschaft betroffen sein werden – also ob etwa nur Bereiche wie Industrie und Stromerzeugung der Regelung unterliegen sollen, wie anfangs beim europäischen Emissionshandelssystem.

Das System soll auf zwei bestehenden Regeln aufbauen

Der vorgeschlagene Kohlenstoffmarkt wird sich auf zwei Markt-Mechanismen stützen, die es bereits gibt: Einerseits das PAT-System (Perform, Achieve, and Trade) für Energieeffizienz, das auf Energieeinsparungszertifikaten (ESCerts) basiert. Und andererseits auf den Zertifikaten für erneuerbare Energien (REC) zur Förderung erneuerbarer Energien und Abnahmeverpflichtungen für Öko-Energien. „Wir haben bereits einige Arten von Kohlenstoffmärkten“, sagte der Minister für Strom und erneuerbare Energien, Raj Kumar Singh, vor dem Parlament mit Bezug auf PAT und ESCerts. Der neue Mechanismus für den CO₂-Markt werde „all diese in einem einzigen System vereinen„.

Wie genau das aussehen soll, darauf enthält der Gesetzentwurf allerdings keine Hinweise. Das soll in einem Entwurf für ein politisches Dokument geklärt werden, das derzeit ausgearbeitet wird. Einige erste Ideen für den vorgeschlagenen Markt können dem Entwurf des Nationalen Kohlenstoffmarktes entnommen werden, den das Büro für Energieeffizienz (BEE) im Oktober 2021 erstellt hat und zu dem die Interessengruppen Stellung nehmen und Beiträge liefern können.

Der BEE-Entwurf schlägt die Entwicklung eines Kohlenstoffmarktes in drei Phasen vor: Phase 1 konzentriert sich auf die Steigerung der Nachfrage und die Verknüpfung der bisherigen Zertifikate mit dem freiwilligen Kohlenstoffmarkt. Phase 2 wird sich auf die Registrierung und Überprüfung von Projekten konzentrieren. In Phase 3 soll zu einem Cap-and-Trade-System übergegangen werden, bei dem Sektoren und Unternehmen bestimmte Emissionsquoten zugeteilt werden und der Handel damit ermöglicht wird.

Offiziellen Quellen zufolge soll dieser Entwurf als Gesprächsgrundlage dienen, um die Probleme auf den Tisch zu bringen und die Lage zu verstehen. „Der BEE-Entwurf ist eine Möglichkeit, die Lehren aus diesen Mechanismen und den internationalen Erfahrungen mit Kohlenstoffmärkten zu ziehen und die Optionen zu prüfen, die Indien bei der Gestaltung seines nationalen Kohlenstoffmarktes zur Verfügung stehen“, sagte ein hoher Beamter.

Erst freiwillig, dann verpflichtend?

Hochrangige Regierungsbeamte, die an den Gesprächen beteiligt waren, erklärten, die Regierung stünde vor einer wichtigen Entscheidung: Gleich zu Beginn mit einem verpflichtenden Markt beginnen – oder erst einmal die Teilnahme freiwillig machen. Klar ist demnach allerdings, dass es keinen Handel mit Emissionsgutschriften ins Ausland geben solle. Der Minister für Strom und erneuerbare Energien Singh, sagte dazu im Parlament: „Die Emissionsgutschriften werden nicht exportiert. Daran besteht kein Zweifel. Wir sind uns dessen sehr bewusst. Diese Emissionsgutschriften müssen von der heimischen Industrie erzeugt und von der heimischen Industrie gekauft werden“. Zur Erläuterung der Beschränkung sagte Singh: „Wir sind auf der COP21 und der COP26 Verpflichtungen bezüglich unserer NDCs eingegangen. Solange wir diese Verpflichtungen nicht erfüllen, werden wir keinen Export von Emissionsgutschriften zulassen„. Allerdings fehlt bislang dazu noch eine klare Anordnung der Regierung.

Payal Agarwal von der Unternehmensberatung Vinod Kothari & Company weist auf das Ertragspotenzial von Emissionsgutschriften hin. „Indien ist einer der größten Exporteure von Emissionsgutschriften in der Welt und hat ein hohes Potenzial, durch solche Exporte Devisen zu verdienen.“ Laut einer Studie von Deloitte aus dem Jahr 2021 hat Indien das Potenzial, in den nächsten fünfzig Jahren wirtschaftliche Vorteile durch vermiedene Klimaschäden und den Export von Emissionsgutschriften in Höhe von etwa elf Billionen Dollar zu erzielen.

Für viele Experten stellt die Beschränkung des Handels auf den heimischen Markt einen inakzeptablen Einnahmeverlust dar. Es gibt aber auch Befürworter der Idee. Kishore Butani, Programmleiter bei Universal Carbon Registry, einem indischen Kohlenstoffregister, bezeichnete den Vorschlag, den Kohlenstoffexport zu beschränken, als „klug“.

Die Beschränkung, so Butani, gelte für Emissionsgutschriften der Jahre von 2013 bis 2020. „Wie in Glasgow vereinbart, beziehen sich die Gutschriften aus der Zeit vor 2021 auf die Gutschriften, die im Rahmen des CDM der UNFCCC im Zeitraum 2013-2020 erworben wurden; diese müssen vor 2030 verwendet werden und dürfen nur von einem Land auf seinem heimischen Kohlenstoffmarkt genutzt werden.

„Dieses Verbot hindert indische Unternehmen daran, ihre vor 2021 im Rahmen des CDM ausgestellten Emissionsgutschriften an ausländische Märkte zu verkaufen, beispielsweise an den australischen oder chinesischen Kohlenstoffmarkt. Indien stellt sicher, dass es über ein ausreichendes Angebot von mehr als 200 Millionen CDM-Kohlenstoffgutschriften für den Zeitraum 2013-20 verfügt, um sie seinem eigenen Markt zur Verfügung zu stellen, und das ist fair“, sagte Butani. Urmi Goswami, Neu-Delhi

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