Themenschwerpunkte


Investitionskontrollen in Deutschland: Mehr Schaden als Nutzen?

Vera Eichenauer ist Ökonomin an der ETH Zürich und schreibt im Gastbeitrag über die neuen Anordnungen zur Investitionsüberprüfung Deutschlands, die auch aufgrund von Sicherheitsbedenken gegenüber China in Kraft treten.
Vera Eichenauer ist Ökonomin an der ETH Zürich
Von Vera Eichenhauer

Mit den vier rasch aufeinander folgenden Novellen der Außenwirtschaftsverordnung zwischen 2020 und 2021 wurde die staatliche Investitionsprüfung in der Bundesrepublik Deutschland stark ausgeweitet. Die Prüfung des Erwerbs inländischer Unternehmen durch ausländische Käufer durch das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) soll der Vermeidung von Sicherheitsgefahren dienen. Diese Reformen hängen nicht zuletzt mit dem als bedrohlich empfundenen Anstieg chinesischer Investitionen in deutsche Firmen zusammen. Die wirtschaftlichen Auswirkungen von Investitionsprüfungen auf Firmenzusammenschlüsse und -übernahmen sind noch nicht untersucht, aber nicht zu unterschätzen. Zudem besteht die Gefahr von Investitionshindernissen für deutsche Unternehmen im Ausland.

Weltweit sind ausländische Direktinvestitionen über die vergangenen Jahrzehnte kontinuierlich und stark gewachsen. Wurde in den vergangenen Jahrzehnten hauptsächlich über attraktive Bedingungen für Investoren diskutiert, so werden ausländische Investitionen in den letzten Jahren vermehrt aus dem Blickwinkel der öffentlichen Ordnung und nationalen Sicherheit betrachtet. Investitionen führen zu einer Veränderung der Besitzverhältnisse von inländischen Unternehmen und erlauben Investoren potenziellen Zugang zu sensiblen oder sicherheitsrelevanten Informationen und Technologien. Wie seit Jahrzehnten bekannt, birgt das finanzielle Engagement aus dem Ausland neben vielen wirtschaftlichen Vorteilen auch Risiken. Allerdings haben sich die Risiken von ausländischen Investitionen in der Wahrnehmung zahlreicher Staaten verändert. Diese neue Einschätzung der Gefahrenlage hängt unter anderem mit der Digitalisierung zusammen, welche den Zugriff und Transfer von sensiblen Informationen und Technologie vereinfacht.

Starker Anstieg der Investitionen aus China

Zudem haben einige Übernahmen von deutschen Unternehmen durch chinesische Investoren zu Diskussionen über die einseitigen Investitionsmöglichkeiten und dem non-reziproken Wissenstransfer zwischen China und Europa geführt. Diese Diskussionen dürften neben den tatsächlichen Sicherheitsbedenken und strategischen Überlegungen die Popularität von Investitionsprüfungen erhöht haben. Die Investitionen aus China in europäische Firmen sind von 2010 bis 2017 stark gewachsen, allerdings ausgehend von einem niedrigen Niveau. Eigene Berechnungen beruhend auf Daten des Bureau van Dijk zeigen, dass chinesische Investoren nur an 1,6 Prozent aller internationalen Firmenzusammenschlüsse und -übernahmen (M&A) beteiligt waren, die in Europa zwischen 2007 und 2021 abgeschlossen wurden. Zudem waren Chinas Investitionen in Europa ab 2017 auch aufgrund innenpolitischer Faktoren bereits rückläufig.

Die OECD schätzt, dass bis zu 60 Prozent der weltweiten Direktinvestitionen einer Investitionsprüfung unterliegen. Dennoch wurden die Effekte der neuen Investitionsprüfungen auf die Anzahl von Firmenübernahmen oder die Übernahmepreise in Europa noch nicht systematisch untersucht. Die Investitionsprüfungen sollen zwar Zusammenschlüsse und Übernahmen von Firmen ohne Sicherheitsrisiken nicht behindern. Dennoch lässt die ökonomische Theorie erwarten, dass einige ausländische Investoren durch die Kosten für die Bereitstellung aller geforderten Unterlagen für die Behörden, die Zeitverzögerung aufgrund des Prüfprozesses sowie die Unsicherheit über das Resultat des Prozesses, die insbesondere in den ersten Jahren der Umsetzung und nach Reformen hoch sein dürfte, abgeschreckt werden. Im Jahr 2020 wurden in Deutschland 160 Übernahmen geprüft, wobei Sicherheitsrisiken in nahezu allen Fällen durch vertragliche Vereinbarungen reduziert werden konnten. Nur ein Projekt wurde verboten. Allerdings können Milliarden-Deals auch ohne Verbot an den langwierigen Prüfverfahren mit internationalen Dimensionen scheitern. Dies zeigt das aktuelle Beispiel der geplanten Übernahme des deutschen Chip-Herstellers Siltronic durch den taiwanischen Chip-Zulieferer GlobalWafers. Auch Start-ups können von Investitionsprüfungen betroffen sein.

In Zukunft weniger Kontrollen bei Staaten mit ähnlichen Systemen

Mit der 2021 in Kraft getretenen 17. Novelle der Außenwirtschaftsverordnung sind jetzt auch Unternehmen aus Zukunftsindustrien oder dem Gesundheitssektor ab einer Beteiligung von 20% meldepflichtig . Dabei begrüßt der Bund der Deutschen Industrie (BDI), dass die Bundesregierung die meldepflichtigen Teilbranchen künftig zyklisch überprüfen wird. Zudem sei zu bedenken, dass deutsche Unternehmen auf Investitionsmöglichkeiten im Ausland angewiesen sind und dass ausufernder Investitionsprotektionismus im Inland zu Investitionshemmnissen im Ausland führen kann.

Bei sektorübergreifendem Unternehmenserwerb gemäß der Paragrafen 55-59 der Außenwirtschaftsverordnung sind Mitgliedsstaaten der EU und des EFTA-Raums von der Meldepflicht ausgenommen . Diese Ausnahme gilt allerdings nicht für Investitionen in den zahlreichen sicherheitsrelevanten Sektoren. Es ist möglich, dass in den kommenden Jahren bi- und multilaterale Abkommen ausgehandelt werden, in denen Staaten mit vergleichbaren Werte- und Wirtschaftssystemen gegenseitig auf die Kontrolle von privaten Investitionen (in gewissen Sektoren) verzichten. Damit könnten in Zukunft Investitionen zwischen diesen Staaten wieder vereinfacht werden.

Die Bundesregierung sollte die Umsetzung der Investitionsprüfung und der Sektoren kontinuierlich auf ihre Verhältnismäßigkeit evaluieren. Zudem sollten Meldeprozesse vereinfacht und über Ausnahmen für gewisse Länder nachgedacht werden, damit es zu keiner Spirale des Protektionismus kommt.

Dr. Vera Eichenauer ist Ökonomin der ETH Zürich und forscht aktuell unter anderem zu Europas Umgang mit Chinas wirtschaftlicher Präsenz und Einfluss durch wirtschaftspolitische Maßnahmen. Sie moderiert die nächste Ausgabe des Onlineformates Global China Conversations (Online, Do., 17.2.22, 11-12h) des Kiel Instituts für Weltwirtschaft und seiner Partner zum Thema: Wie wirken sich Investitionsprüfungen auf (chinesische) Direktinvestitionen aus? China.Table ist Medienpartner der Veranstaltungsreihe.

Mehr zum Thema

    Im Vergleich war Jiang gar nicht schlecht
    Der eisernen Faust der Partei die Stirn bieten
    Scheinehen in der LGBT-Community
    Schwindende Attraktivität beschleunigt Abkopplung