Eine breite und einheitliche Bepreisung von Treibhausgas (THG) Emissionen ist Kernelement einer effektiven und effizienten globalen Klimapolitik. In die Breite wurde jetzt ein großer Schritt getan: nach langer Planungsphase startet am 01.02.2021 in China ein nationales Emissionshandelssystem (EHS). Auch wenn es zunächst nur den Elektrizitätssektor umfasst, werden damit 3500 Millionen Tonnen CO2 bepreist, sodass es das EU-EHS, unter dem knapp 2000 Millionen Tonnen CO2Eq reguliert sind, als größtes EHS der Welt ablöst. Der Anteil der THG-Emissionen, die weltweit bepreist werden, macht einen Sprung von ca. 16 Prozent auf 22 Prozent. Zukünftig soll das chinesische System um weitere Sektoren erweitert werden.
Große Chancen des chinesischen EHS
Der Start des chinesischen EHS ist also ein wichtiger Schritt für die internationalen Bemühungen im Kampf gegen den Klimawandel. Doch er birgt eine noch größere Chance: Sollte es gelingen, einen gemeinsamen Markt für Emissionszertifikate zwischen chinesischem und europäischem EHS herzustellen, wären bereits ca. zehn Prozent der globalen THG-Emissionen einheitlich bepreist. Eine noch unveröffentlichte Studie mit IfW-Beteiligung, zeigt, dass ein solcher Link unter den gegebenen nationalen Emissionszielen (NDCs) im Rahmen des Paris-Abkommens bereits rund zwei Drittel der möglichen globalen Effizienzgewinne realisieren würde, die durch einen globalen CO2-Preis verglichen zu rein nationalen CO2-Preisen möglich wären.
Gerade für Europa wäre ein solcher Link reizvoll. Emissionseinsparungen sind in China deutlich günstiger, sodass der Zukauf chinesischer Zertifikate zu einem niedrigeren Zertifikatpreis und somit zu Einsparungen für europäische Firmen im EHS führen würde. Laut IfW-Schätzungen könnte der EU-Zertifikatpreis in 2030 durch einen Link zum chinesischen EHS ca. 80 Prozent niedriger sein, und die ökonomischen Kosten des EU-EHS würden sich um ca. 35 Prozent verringern. Zudem wäre der derzeit im EU-Green-Deal diskutierte Grenzausgleich für chinesische Produkte, mit dessen Hilfe die Verlagerung von Emissionen im Fall von unterschiedlich strikten Klimapolitiken ausgeglichen werden soll, hinfällig.
Bis zu einem solchen Link müssten allerdings einige Hürden genommen werden. Schon der Weg zu einem nationalen chinesischen EHS war lang: 2011 wurden sieben kleinere Pilotsysteme angekündigt, in denen ab 2013 Zertifikate gehandelt wurden. Ende 2017 erfolgte die offizielle Einführung des nationalen EHS in China, jedoch noch ohne tatsächlichen Emissionshandel. Nun, am 01.02.2021, tritt das System in Kraft, die erste Handelsperiode läuft seit Beginn dieses Jahres.
Zwei ähnliche Systeme in China und der EU
Das Design des chinesischen EHS ähnelt dem des EU-EHS, doch es gibt auch Unterschiede. Beide EHS umfassen den Stromsektor und Raffinerien sowie emissionsintensive Industrien (obgleich letztere im chinesischen EHS erst später hinzukommen). Offsets, also die Anrechnung von Emissionsminderung aus Sektoren außerhalb des EHS, sind im EU-EHS ab 2021 nicht mehr vorgesehen, während Anlagen in China bis zu fünf Prozent ihrer Emissionen aus sog. CCER (China certified emissions reduction) anrechnen können. Während die EU eine absolute Menge als Cap festlegt, wird in China die Verbesserung der Emissionsintensität angestrebt. Dies erschwert einen Link, schließt ihn aber nicht aus.
Vor- und Nachteile für China
Die EU ist einem gemeinsamen EHS gegenüber aufgeschlossen. Das Ziel, das EU-EHS mit anderen Systemen zu verlinken, ist in der entsprechenden Richtlinie festgelegt. Seit 2020 besteht ein funktionierender Link zwischen den EHS der EU und der Schweiz. Die möglichen Effizienzgewinne für die EU wurden bereits genannt. Auf der anderen Seite könnte China durch den Verkauf von Zertifikaten in die EU Gewinne generieren. Allerdings gibt es einen zweiten gegenläufigen Effekt: Durch den Link zum EU-EHS ergäbe sich ein höherer Zertifikatpreis in China (in den IfW-Berechnungen steigt dieser in 2030 um knapp 30 Prozent), der chinesischen Produkte verteuern und somit deren internationale Wettbewerbsfähigkeit verschlechtern würde. Der Vorteil, den China von einem gemeinsamen EHS hätte, wird durch diesen Effekt deutlich geschmälert oder sogar ins Negative verkehrt.
Doch es gibt Lösungsansätze, die den gemeinsamen Zertifikatmarkt auch für China interessant machen: Eine Beschränkung der Menge an Zertifikaten, die zwischen den beiden EHS gehandelt werden, können den Wohlfahrtsgewinn in China gegenüber einem unbeschränkten Link erhöhen. Nach IfW-Berechnungen bringt die Halbierung der zwischen China und der EU gehandelten Zertifikate eine Verdopplung des Wohlfahrtsgewinns in China gegenüber einem unbeschränktem Zertifikathandel. Die positiven Effekte für die EU wären zwar kleiner (der EU-EHS Preis würde nur noch um ca. 50 Prozent fallen, die ökonomischen Kosten um knapp 15 Prozent), aber immer noch deutlich.
Nachteil von Ausgleichszahlungen
Als weitere Option könnten Ausgleichszahlungen der EU an China genutzt werden, um China zusätzliche Gewinne zu garantieren. Auch in diesem Fall profitieren beide Partner von der Verlinkung der Systeme, selbst bei relativ hohen Zahlungen. Allerdings tut sich hier ein Interessenskonflikt zwischen der EU und China auf: Während die EU den unbeschränkten Emissionshandel bevorzugen würde (unabhängig von etwaigen Ausgleichszahlungen), profitiert China von einer Beschränkung der gehandelten Zertifikate mehr als von Ausgleichszahlungen. Allerding impliziert ein begrenzter Link insgesamt Effizienzverluste so dass Ausgleichszahlungen zu bevorzugen wären.
Auch auf EU-Ebene könnte eine einheitliche Position schwer zu finden sein: Einzelne Mitgliedsstaaten profitieren mehr oder weniger stark von den günstigen Zertifikaten aus China. Während Deutschland als großes Exportland klar von einem gemeinsamen System profitieren würde, ist die Situation etwa für viele osteuropäische Staaten weniger verlockend. Innereuropäische Ausgleichsmechanismen dürften also nötig sein, um eine gemeinsame europäische Position zu entwickeln.
Besser als Grenzausgleich
Zusätzlich zu diesen Interessenskonflikten müssten auch zahlreiche technische (etwa die unterschiedliche Handhabung von Offsets und Minderungszielen) und politische (etwa die „Umgehung“ nationaler Ziele in der EU durch „Ablasshandel“ mit China) Hürden überwunden werden. Es bleibt zu hoffen, dass dies gelingt. Denn nicht nur die Effizienzgewinne eines gemeinsamen Marktes sind in der Summe enorm, auch für die internationalen Bemühungen zur Reduktion von THG wäre dies ein wertvoller Impuls. Für die EU verringert sich durch eine harmonisierte Klimapolitik mit einem der wichtigsten Handelspartner außerdem die Gefahr von Emissionsverlagerungen erheblich. Studien haben gezeigt, dass diese Gefahr zwar durch die jetzt diskutierten Grenzmechanismen reduziert werden kann, jedoch unter massiven Kosten für die betroffenen Länder; eine gemeinsame CO2-Bepreisung ist stets vorzuziehen. Darüber hinaus zeichnet sich ab, dass die praktischen Probleme eines Grenzausgleichs jene einer Verlinkung von EHS in den Schatten stellen. Im besten Fall sind die EU-Diskussionen darüber ein weiterer Anreiz für China sich für die Option einer Verlinkung auszusprechen. So oder so sollte die EU in eine Verlinkung des EU- und China-EHS mindestens genauso viel investieren wie in einen Grenzausgleich.
Sonja Peterson und Malte Winkler forschen am Kieler Institut für Weltwirtschaft (IfW Kiel) zu klimaökonomischen Themen und beraten regelmäßig nationale und internationale Institutionen.