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Warum sollte Biden Trumps China-Zölle kippen?

Von Shang-Jin Wei
Shang-Jin Wei schreibt zu Trumps China-Zöllen

Im Laufe seiner Präsidentschaft hat Donald Trump die US-Zölle auf Importe aus China mehrmals erhöht, von durchschnittlich etwa 3 Prozent zum Zeitpunkt seines Amtsantritts im Januar 2017 auf über 20 Prozent zu Jahresende 2019. Aus diesem Grund liegen die US-Durchschnittszölle auf chinesische Güter im Wesentlichen auf dem gleichen Niveau wie Anfang der 1930er Jahre, als die Vereinigten Staaten auf Grundlage des Smoot-Hawley-Zollgesetzes dem Rest der Welt Zölle auferlegten. Dabei handelte es sich um eine protektionistische Maßnahme, die zahlreiche Ökonomen für das Ausmaß der Weltwirtschaftskrise verantwortlich machen. Nachdem nun Präsident Joe Biden viele der Maßnahmen Trumps rückgängig macht – wie etwa Importzölle auf europäische Waren – muss er entscheiden, ob er auch die von seinem Amtsvorgänger gegenüber China verhängten Zölle außer Kraft setzen wird.

Biden wird dies nicht aus Rücksichtnahme auf das Wohl der chinesischen Arbeiterinnen und Arbeiter oder Firmen tun, nicht zuletzt, weil er sich vor dem Vorwurf schützen muss, zu weich gegenüber Amerikas wichtigstem globalen Rivalen zu agieren. Allerdings bestehen drei triftigere Gründe, die Zölle abzuschaffen: sie haben amerikanischen Arbeitskräften und Firmen geschadet, nicht für einen Rückgang des gesamten US-Handelsdefizits gesorgt und den Respekt für globale Wirtschaftsregeln wohl weiter untergraben.

Triftige Gründe für die USA, China-Zölle abzuschaffen

Von allen evidenzbasierten Studien US-amerikanischer Ökonominnen und Ökonomen hat keine einzige ergeben, dass amerikanische Haushalte oder Unternehmen von Trumps Handelskrieg profitiert hätten. Mary Amiti von der Federal Reserve Bank of New York, Stephen Redding von der Princeton University und David Weinstein von der Columbia University haben die sechs Zollerhöhungen auf chinesische Waren des Jahres 2018 untersucht, aufgrund derer sich der Anteil der US-Importe, die mit einem Zoll von 10 Prozent oder höher belegt sind, von 3,5 Prozent auf 10,6 Prozent erhöhte. Anders als von Trump und seinen hochrangigen Handelsvertretern behauptet, schlugen sich die höheren Zölle fast vollständig in höheren Preisen für amerikanische Verbraucher nieder.

Als Reaktion auf die Zollerhöhungen verteuerten sich unterdessen auch die US-Importe ähnlicher Güter aus anderen Ländern. Obwohl also die US-Regierung zusätzliche Zolleinnahmen kassierte, handelte es sich dabei lediglich um einen Transfer von den amerikanischen Haushalten zum US-Finanzministerium. Andere Studien sind zu ähnlichen Schlussfolgerungen gelangt.

Da chinesische Konsumgüter in den USA überproportional häufig von Haushalten mit mittlerem und niedrigem Einkommen gekauft werden, können Trumps Zölle de facto als regressive Steuer betrachtet werden. Damit verzerrten sie die ohnehin schon sehr ungleiche Einkommensverteilung in Amerika noch weiter.

Rückgang der Haushaltseinkommen

Chinas Vergeltungszölle auf amerikanische Produkte haben in den USA zusätzliche wirtschaftliche Einbußen verursacht, die sich in einem geringeren Absatz langlebiger Güter wie etwa Autos zeigen. Michael Waugh von der New York University stellte fest, dass die Autoverkäufe in US-Regionen, die den chinesischen Handelsrepressalien stärker ausgesetzt sind, deutlich zurückgingen (um etwa 15 Prozent). Das lässt auf einen Rückgang der Haushaltseinkommen schließen. Überdies war in diesen Regionen auch ein Beschäftigungsrückgang zu verzeichnen.

Für manche US-Sektoren, die im Wettbewerb mit chinesischen Importen stehen, ergab sich ein gewisser Schutz. Dieser Vorteil wurde jedoch durch die Arbeitsplatzvernichtung in Sektoren, die chinesische Vorleistungen einsetzen – darunter Dienstleistungen und auch Fertigung – ebenso aufgewogen wie durch Arbeitsplatzverluste aufgrund der geringeren US-Exporte nach China.

Auch die US-Handelsbilanz erfuhr keine Verbesserung durch Trumps Zölle. Das bilaterale Defizit mit China lag im Jahr 2019 im Wesentlichen gleich hoch (etwa 345 Milliarden US-Dollar) wie 2016, dem letzten vollen Jahr der Regierung unter Präsident Barack Obama. Diese Entwicklung war Ausdruck gleichmäßiger Rückgänge der US-Exporte nach China sowie der Importe aus China im Ausmaß von jeweils etwa 10 Milliarden Dollar.

Dieses Muster setzte sich 2020 fort. Das bilaterale Defizit verringerte sich zwar auf 311 Milliarden Dollar, dies lag aber zum Teil daran, dass sich die gesamten US-Importe aufgrund der pandemiebedingten Rezession rückläufig präsentierten. Und obwohl die US-Exporte nach China im Rahmen des „Phase-1“-Handelsabkommens der beiden Länder im Jahr 2019 von 107 Milliarden Dollar auf 125 Milliarden Dollar anstiegen, entspricht dieser Wert etwa dem Niveau von 2018, ist aber niedriger als 2017, als die entsprechende Gesamtsumme bei 130 Milliarden Dollar lag.

Importe nur verlagert

Die höheren US-Zölle auf chinesische Güter haben lediglich dafür gesorgt, dass sich der Import mancher Produkte auf andere Länder verlagerte. Die bilaterale Handelsbilanz mit China spielt für das Wohlergehen der Amerikaner nur eine untergeordnete Rolle, aber das US-Handelsbilanzdefizit, das 2020 auf ein 12-Jahres-Rekordhoch kletterte, ist Ausdruck eines Mangels an nationalen Ersparnissen im Verhältnis zu den nationalen Investitionen in den USA.

China könnte zwar mehr tun, um seine eigenen Handelshemmnisse abzubauen, aber diese sind nicht der Grund für den Handelsüberschuss des Landes. Tatsächlich deuten meine gemeinsam mit Jiandong Ju und Kang Shi durchgeführten Untersuchungen darauf hin, dass Chinas Importliberalisierung in den frühen 2000er Jahren zu einem Anstieg des gesamten Handelsüberschusses beigetragen hat.

Man könnte argumentieren, dass die USA ihre Abhängigkeit von China im Bereich Handel aus Gründen der nationalen Sicherheit reduzieren sollten. Da aber die USA über mehr Instrumente für die nationale Sicherheit verfügen als fast jedes andere Land, müssen sie sich bei der Verfolgung dieser strategischen Ziele nicht auf Zölle verlassen. Tatsächlich wäre es im nationalen Interesse der USA, sich bei der Welthandelsorganisation (WTO) für Reformen einzusetzen, die den Einsatz von Zöllen für nicht-wirtschaftliche Zwecke delegitimieren.

Die Aufhebung der Zölle Trumps auf chinesische Waren ist entscheidend, um das Vertrauen in das globale Handelssystem wiederherzustellen. Im September 2020 entschied ein Streitschlichtungsgremium der WTO, dass die US-Zölle gemäß der Regeln der Welthandelsorganisation unrechtmäßig seien. Die USA haben zwar das Recht, gegen diese Entscheidung Berufung einzulegen, aber die Trump-Administration hat das Berufungsgremium der WTO außer Gefecht gesetzt, als sie sich weigerte, nach Ablauf der Amtszeit der bisherigen Amtsinhaber neue Richter zu bestätigen. Dadurch ist das Gremium nun nicht mehr beschlussfähig.

Biden sollte Gegenleistung fordern

Diese WTO-Entscheidung zu ignorieren, könnte die Glaubwürdigkeit des erklärten Interesses der Biden-Administration an der Stärkung des regelbasierten globalen Systems untergraben. Aber es stellt sich die Frage, ob die USA für die Abschaffung der bestehenden Trump-Zölle versuchen sollten, im Gegenzug etwas von China zu bekommen?

Biden sollte das durchaus tun, wenn er etwas Brauchbares herausholen kann, wie etwa das einseitige Bekenntnis Chinas, bis 2060 CO2-Neutralität erreichen zu wollen, in eine verbindliche internationale Zusage umzuwandeln. Aber je länger die Trumps Zölle bestehen bleiben, desto länger werden Amerikas Haushalte mit mittlerem und niedrigem Einkommen die Last zu tragen haben. Ebenso wie die Smoot-Hawley-Zölle in den 1930er Jahren wird die fortgesetzte Einhebung der Trump-Zölle Bidens Ziel einer umfassenden wirtschaftlichen Erholung entgegenstehen.

Shang-Jin Wei ist ehemaliger Chefvolkswirt der Asiatischen Entwicklungsbank und Professor für Finanz- und Wirtschaftswissenschaften an der Columbia Business School sowie an der School of International and Public Affairs der Columbia University. Aus dem Englischen von Helga Klinger-Groier.
Copyright: Project Syndicate, 2021.
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